全國性經濟政策已經過時，華府不再是經濟宇宙的中心，無論民主黨與共和黨人都必須正視這一事實。
美國目前每年進口總值約二萬二千億美元；聯邦政府歲入二萬四千億美元。這數字何以重要？
因為七十年來，華府一直是最能影響美國經濟的巨無霸，但這一切即將走入歷史。聯邦政府仍然舉足輕重，但全球經濟影響力更大。
對於可望出任眾院議長的南西．裴洛西（Nancy Pelosi），出任歲入委員會主席的查爾斯．蘭吉爾（Charles B. Rangel），與其他民主黨新領導人而言，這都是一大震撼。當然，他們還是能夠推動相關法案，但即使法案經布希簽署生效，近年來美國工資成長疲軟的現象仍難望改善。原因是，導致美國人收入降低的，主要是中國與印度崛起，以及全球化競爭轉劇等因素。民主黨人無力扭轉這種趨勢。
無論你屬於哪個政黨，擁有甚麼宏偉的構想，運用甚麼經濟政策，華府控制經濟的能力已遭全球化壓制。無論你是共和黨減稅派、主張大舉開支的華爾街鷹派分子，或是矽谷科技人，你屬意的經濟政策手段已不再有效。
直到十年前，美國經濟相對而言仍稱得上自給自足。當時聯準會主席葛林史班（Alan Greenspan），很確定他只要調整利率，美國經濟機器最終必能響應。華府有關財稅與開支的決定，能夠決定美國成長的走勢，世上其他經濟事件，如九○年代中期的亞洲金融危機，對美國影響不大。
無效的減稅與減少赤字
如今世事已變。自一九九五年以來，美國進口額從國內生產毛額的一二％增加到一七％。國內投資的外資比重，也從九五年的七％增加到約三二％。也就是說，美國比過去更對全球經濟開放。現在，影響美國經濟的許多政策手段，不出自華府，而出自北京、倫敦，甚至墨西哥城。
葛林史班與繼任的聯準會主席柏南克（Ben S. Bernanke），經過好一番掙扎才發現這項事實。
為壓制經濟成長，為房市降溫，兩人自二○○四年以來，十七度調升短期利率，緊縮國內貨幣供應，但外國投資人補足了差距。
其結果是，今天，美國十年期公債利率為四．六％，與聯準會開始增息時完全不變。對需要貸款購屋的人，這是好消息，對爭取軟著陸的決策人，這消息不妙。
布希總統也面對類似問題。他大舉節稅，使巨額資金湧入經濟，以刺激生產，創造就業。問題是，愈來愈多生產作業移往海外，節稅手段造就的就業機會遠不如預期。曾任柯林頓總統首席經濟顧問、現經營華府一家經濟顧問公司的羅伯．夏匹洛（Robert S. Shapiro）說：「傳統宏觀政策手段的效用今非昔比。我們不再知道如何確保就業與工資的強勁成長。」
領導國會的民主黨人必須了解，減少赤字未必能帶來較佳經濟成果。裴洛西在選前誓言抑制預算赤字，她告訴選民：「美國家庭既然應該知道如何量入為出，國會也理當如此。」就政治角度而言，這麼說或許言之成理，但經濟證據顯示，減少赤字對刺激投資與成長助益不大。
紐約聯邦儲備銀行的一項新研究指出，「金融政策變化只能引起極微的投資反應。」
若干科技產業領導人，如思科系統（Cisco Systems）的約翰．錢伯斯（John T. Chambers），與創投巨人Kleiner Perkins Caufield & Byers的約翰．杜爾（John Doerr），一再鼓吹將更多稅款投入研發，使美國更具競爭力。這些構想雖然恢宏，但無論基於經濟與政治觀點，都難站穩腳步。沒錯，增加研發經費是民主、共和兩黨少數達成共識的領域之一。裴洛西與眾院民主黨人去年提出「創意進程（Innovation Agenda）」，布希也在今年一月的國情咨文演說中，宣示他的「競爭力計畫（Competitiveness Initiative）」。
全球化對決策的挑戰
問題是，在全球經濟新世界中，公司不斷調整在全球各地的工廠與設施布局，美國工人未必能因美國資金投入研究而直接受惠。舉例說，儘管五年來，聯邦醫療研究開支高達一千二百五十多億美元，但在高級生技與醫療商品方面，美國仍有龐大而且持續擴增的貿易赤字。
現在的決策人，必須在巨額商品與金錢跨國界流動的情況下管理經濟。布希總統顧問小查爾斯．布萊克（Charles R. Black Jr.）說：「聯邦政府對經濟只有邊際性影響。」前民主黨眾議員、現為明尼蘇達大學教授的提摩西．潘尼（Timothy J. Penny）也說：「華府遠不如過去那麼有影響力。不必是經濟專業人士，也能看清這一點。」
我們甚至不知道做為一個國家，我們究竟成敗如何？根據一切傳統指標，美國經濟都呈現一片榮景。失業、通膨與利率，維持在相對低點。股市不斷升溫，家庭財富即使經過通膨調整，猶勝於九○年代的景氣巔峰。就很大程度而言，這一切都是全球經濟之賜。全球經濟為美國帶來廉價商品與熱錢，助長美國的擴展。但五年來，真正的工資持續遞減，貿易赤字龐大，美國能否繼續保有競爭力已引起各方疑慮。
針對這些顧慮，華府提出了一連串小規模解決辦法，例如年金系統的改革等等。但美國需要的，是一種全規模經濟政策新構想，或是因應全球經濟多樣性而提出的兩、三種宏觀構想。
首先，華府應該進一步掌握美國工人與業者在現今經濟環境中的真實情況。在這種環境中，財富與收入同樣重要，發生在上海的事件，重要性不亞於芝加哥出現的大事。如果一個家庭住的房子房價節節攀升，它的收入卻減少了，這個家庭的經濟狀況算好轉還是惡化？如果一家美國公司在印度或中國開辦一處研發設施，它為美國工人提供的就業機會是增加還是遞減？就整體而言，對美國的經濟成長有加分或減分效果？我們沒有必要統計數字，無法答覆這些問題。
其次，我們需要運用經濟政策中一項未經運用的重要手段：醫療保健。政界人士與經濟學家，大體上視醫療為一種壓低競爭力的成本。醫療是美國各級政府長程預算赤字的主因，是美國國民儲蓄的首要殺手，透過公司健保得以免稅的形式，還是美國稅收最遭扭曲的一個項目。
這一切都是不爭之實。但醫療保健也是私營企業就業的巨大泉源，是科技最先進的一處經濟領域，此外，它提供的還是一種永遠不嫌多的服務。它甚至是一種投資，因為較健康的美國人可以工作得較久，更能享受人生。我們必須視醫療為成長的助力，而不是阻力。
建立全球性的經濟機構
最後，我們可以建立一個全球性機構，治理全球經濟；當然，這是一種大到或許現在根本無法考慮的構想。歷史告訴我們，市場經濟很容易遭金融危機傷害，惟一解決之道就是強有力的中央銀行。九○年代亞洲金融危機期間，聯準會扮演的角色，就是一個例證。
但隨著中國與印度爆炸性地成長，聯準會再也無法扮演如此角色，能夠取而代之的新機構卻遲遲未能出現。前財政部長、現任花旗集團高級主管羅伯．魯賓（Robert E. Rubin）最近說：「我們沒有能將全球經濟中真正有分量的國家凝聚在一起的政策機制。」最佳解決之道，是建立一種享有實權的全球性中央銀行，但除非爆發真正讓世人嚇破膽的全球金融危機，這仍然只是一種夢想。
我們今天所了解的經濟政策，相對而言是一種近世產物。它首創於三○年代的約翰．梅納德．凱因斯（John Maynard Keynes）。他主張政府應擁有緩和經濟下挫衝擊的能力。凱因斯派經濟學家主張政府以調降利率、減稅，與增加開支等方式，緩和經濟不景氣的效應。
今天，我們可以視凱因斯提出的處方為經典政策，因為即使死忠派自由市場論者也同意，打擊不景氣是各國政府的本分。經典政策用於今天的現代全球經濟仍然有效。房子如果失火，即使水管漏水，你仍然應該用它極力灌救。
以華府在二○○一年不景氣期間，採取的因應作法為例。我們幾乎可以算準葛林史班調降利率的時機，民主黨人對布希的減稅雖頗有怨言，但在龐大的金融與貨幣刺激下，那一年的不景氣程度最輕確是不爭之實。而且復甦情況也不太差，經濟於當年第二季回穩，平均成長率達二．八％。
問題是，有鑑於投入之巨，復甦原可以更為強勁。消費者與企業不是傻瓜，他們會購買廉價的進口貨，而不是較昂貴的美製商品與服務。六年來，美國進口額增加三個百分點，形成就業成長所以如此緩慢的主因。相對而言，在八○年代初期與九○年代初期復甦期間，進口在國內生產毛額的比重只增加約一個百分點。
在開放式經濟中，經典政策不再是利器。無力在不景氣過後創造就業，已經是嚴重缺失。但我們都應該關切的是，下一次不景氣會出現甚麼狀況？外國投資人非常樂意把錢投入美國。
但假設美國發生不景氣，投資其他國家的前景因此比投資美國更亮麗。外國投資人於是撤資，從而推高美國利率，迫使美元貶值。高利率遲滯了經濟腳步，貶值的美元使進口更昂貴，引發高通膨，經濟於是陷入泥淖。更惡劣的是，柏南克與聯準會為對抗通膨，不得不維持高利率。
且不談這些未必成真的假設。我們要問的是：全球化如何影響近數十年來，美國自由派與保守派訂定的長程成長政策？或許最有名的，首推供應面經濟論。這個理論的邏輯如下：低稅率鼓勵工人工作得更久，稅後報酬率的增加能鼓勵儲蓄與投資，使創業人士願意擴充業務。
再造榮景的合理之道
根據美國企業研究所（American Enterprise Institute）經濟政策研究負責人凱文．哈塞（Kevin A. Hassett）的說法，全球化實際上增加了減稅的壓力。他說，如果稅率太高，「企業收入既能如此流動，錢會一走了之；國際減稅大賽已經展開，而且每個人都得參與。」
問題是，減稅未必能為成長帶來重大加分效應。美國財政部今夏發表的研究報告指出，布希總統的減稅計畫就長期而言，只能使國內生產毛額增加○．七％。很顯然，低稅率只是國際競爭眾多決定要件之一。誠信的政府，有效的醫療系統，具有相當教育程度的勞工大眾等等，也同樣重要。
減少赤字是又一大理念。以降低赤字為長程成長策略的推理很簡單。減少預算赤字應能提升國民儲蓄，從而導致較低的利率，較小的貿易逆差，企業投資因而增加，製造更多就業機會。
九○年代，當魯賓在柯林頓任內為經濟政策掌舵時，情況正是如此。
但在全球化影響力更為深遠的今天，這套推理愈來愈站不住腳。在金融市場全球化幾乎無所不在的情況下，美國預算赤字對利率的影響力大為縮水。目前約二千五百億美元的赤字，約占美國國民儲蓄總額一四％，當然極為可觀。但以全球儲蓄而論，它只占二％。跨國界資金流通限制的放寬，也使布希政府比較不在意赤字的作法更加合理。
減稅與降低赤字做為政策工具的效能，因全球化而大打折扣，那我們還能做甚麼？造成九○年代新經濟（New Economy）榮景的，主要是科技變化與創新。因此，再造這種榮景的合理之道，應是增加政府在研發與教育項下的開支。
問題是，在聯邦研發開支與高科技就業機會的創造兩者之間，很難建立直接聯繫。儘管美國在醫療研究上投入巨資，五年來，製藥、生技與醫藥裝置產業僅增加一萬九千個就業機會。
產業外移與教育的危機
事實真相是，愈來愈多企業將研發作業移往中國與印度。錢也隨後流出。據統計，單在今年第三季，美國創投業者投資中國與印度公司的錢就高達四億餘美元。有鑑於資源日趨短缺的現實，研發投資是否能取得預期效果令人憂心。柯林頓總統任內擔任勞工部長、現在柏克萊加州大學任教的羅伯．雷奇（Robert B. Reich）說，「（在研發上）資助其他國家的作法，美國還應該、還能持續多久？」
教育是另一套問題。教育當然是競爭力關鍵所繫。哈佛大學經濟學家克勞蒂亞．高定（Claudia Goldin）說：「如果國民教育是推動改革的引擎，我們的表現實在差勁之至。我們有相當一段時間，沒有資助高等教育。」
這裡有兩個問題。第一個是，有學士學位的美國青年，三年來實際工資幾乎減少了八％。另一個問題是移民。九一一事件以後，儘管管制更加嚴厲，在理工科系畢業新生中，外國學生仍占幾近四成。我們需要在教育上更加投入，但值此勞動力變化多端的時代，將資源投入何處是棘手難題。
在全球市場掛帥的世界，全國性經濟政策或許根本上已經過時。華府不再是經濟宇宙的中心。
無論民主黨與共和黨人都應該正視此一基本事實。（By Michael Mandel）
