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甩開撒幣補貼無底洞 觀光轉骨祕密武器DMO

甩開撒幣補貼無底洞 觀光轉骨祕密武器DMO

2020-06-10 14:25

提到振興台灣旅遊觀光,以往政府祭出的方針多半就是補貼撒幣政策。
此次,天時地利國旅錢潮來了,但當錢潮退去後,我們又會重回靠政府補貼存活的老路嗎?

早在二○一九年,政府就已經默默醞釀觀光政策新方向,原本觀光局今年二月就要推出「Tourism 2030」觀光發展方案,雖因疫情之故延後,至今尚未公布,但前置溝通作業已讓業者熟知白皮書內容。其中,從最上源的政府組織、旅遊民間團體等制度改革,都包括在內,目的就是要台灣觀光開始進行「轉骨工程」。

 

「轉骨工程」最終目的:提升目的地旅遊整體觀光品質,進一步帶動在地品牌形象,讓美麗台灣走向全世界。說實在,這個願景已經談很久,從一六年「Tourism 2020」開始,大家都在思考:當中國遊客不來後,台灣如何成為國際觀光地圖上、一顆小而晶亮的鑽石,帶來更多國際旅客。

 

喊三年終定調  要建立「觀光大數據」  

 

「喊了三年,政府聽到了,觀光白皮書的方向終於定調。」觀光發展協會副理事長柯牧洲樂觀地表示。其中,DMO(Destination Marketing Organization,目的地行銷暨管理組織)是業界最引頸期盼,「DMO是台灣觀光體質轉變的政策核心,能夠朝這個方向發展,是『Tourism 2030』中最有建設性的目標。」柯牧洲說。

 

「Tourism 2030」白皮書預計九月正式出版,交通部長林佳龍接受《今周刊》訪問時談到白皮書,強調了其中幾個方向,一是將觀光局升格觀光署,並以「觀光」作為交通部各局處「雁行陣」的領頭鳥。同時,交通部也要配合行政院組織改造作業,更名為「交通及建設部」,全力發展觀光。除此之外,交通部將以現在的風景管理處為基礎,成立北、中、南、東各區域DMO,整合觀光資源、建設及行銷,強化合作機制以提升行政效能。

 

DMO,聽起來很陌生,卻是業者寄希望之所在。它真的那麼有神奇魔力,可以解決台灣觀光問題嗎?

 

其實DMO在歐美推行很久,許多歐洲城市讓觀光客繳交「城市稅」,其背後就是給當地DMO組織,作為管理維護觀光資源重要的財源之一。

 

二○○三年,日本宣示觀光立國,一五年觀光廳(JTA)更將DMO作為振興觀光重要的一環。

 

他們借鏡歐美模式,但重新調整改造,提出日本版 DMO,如今全國已有一六二個DMO法人、一一九個候補法人,成為推動日本區域觀光及地方創生的核心單位。

 

舉例來說,日本瀨戶內海裡的島波海道(西瀨戶自動車道),是一條橫跨瀨戶內海,連接日本本島與四國的自行車道。全長七十公里,途中會經過六個島嶼、九座跨海大橋。這條全球獨有,由島與海交織的跳島式路線,一四年被美國有線電視新聞網(CNN)選為全球最美自行車道。

 

天空步道

台灣觀光政策無法接軌在地特色,處處冒出的玻璃教堂、天空步道在風光後乏人問津,如何吸引旅遊玩家?

 

讓業者願意被管理  日本靠精準行銷

 

「每年自行車出租輛數已突破十四萬輛。」島波日本DMO事務局長山本淳這麼說,這條自行車道的宣傳與出租管理交給島波DMO統籌,一方面避免業者惡性競爭下拉低品質,同時與最愛去日本旅遊的台灣旅行社合作推行程,做出精準行銷,拉抬國際觀光客人數。

 

山本說,DMO成立三年,組織規模不算大,知名度也比不上日本其他有名的觀光景點,但是「來訪外國觀光客,比前一年增加兩千多人。」山本覺得效果很好,心懷感激。

 

從島波例子看到,DMO主要功能是統籌管理觀光資源,以及在地觀光的對外宣傳行銷。聽起來,似乎沒什麼了不起,但要做到這兩件事情,背後問題很多,譬如,為什麼在地觀光業者願意被統籌管理,以及對外宣傳行銷的精準度該如何被確認追蹤?這就觸及DMO最重要核心:在地觀光數據的蒐集調查分析,以及觀光資源的挖掘盤點,然後規畫一系列最吸引觀光客的亮點產品。

 

台灣有沒有DMO?暨南大學觀光休閒與餐旅管理學系副教授曾喜鵬肯定地回答:「二○○二年之前,台灣就有兩個國家級DMO,一個是財團法人『台灣觀光協會』,另一個就是觀光局。○二年之後,地方也陸續成立觀光局處,各地名稱不一,這些也算是地方型DMO。」觀光局下十三處國家風景管理處,同樣也負擔了區域型「DMO」的責任與功能。

 

DMO

 

DMO

 

「小鎮漫遊」不被買單  仍在土法煉鋼

 

然而,為何台灣仍被視為沒有觀光目的地管理觀念的國家呢?答案是沒有觸及DMO的重要二核心功能,一個是內部性的「資源盤整管理」,一個是外部性的「品牌建構與行銷目的地」。

 

行政院觀光局國際組在海外打造了十五個辦事處,投入許多力氣與經費做國際宣傳,但是台灣真的做到「精準行銷」,讓客群注意到台灣的好?

 

一九年觀光局主打「小鎮漫遊」,推出四十個小鎮進行行銷,然而一位觀光業者就直言:「到現在,人們還是只知道九份、平溪,就算說距離十分鐘,就有個菁桐很酷很好玩,沒有知名度,外國人也沒興趣去。」

 

「『小鎮漫遊』沒有找到小鎮的特色,也沒有考量到小鎮本身的能量,地方知道自己要行銷什麼嗎?」高雄餐旅大學教授劉喜臨認為:「現在看起來還是土法煉鋼,不會從消費者的喜好著手,不會研究市場狀況。」

 

更何況,台灣從政府到民間,都還沒擁有真正精準的數據與分析能力,舉例來說,小琉球的觀光人次,一九年觀光局以四風景區門票統計,得出五十多萬人次,然而若從航管局航運載客量統計,實際登島的人次超過一百五十萬人次,航運業者估計旅客破百萬人次。「五十多萬人次」的數據如何推導出接下來的觀光政策?

 

在「盤整資源」方面,觀光局是行政院三級單位,觀光卻是「綜合國力」的展現,要整合各部會與目的地資源,看來也心有餘力不足。舉例來說,小鎮觀光與國發會的「地方創生」政策息息相關,兩者卻沒有真正對接上資源。前文所述墾丁野蠻生長的亂象,也在墾管處、縣政府、觀光局等多頭馬車各自跑的狀況下,無法盤點整合資源。

 

其實觀光局前局長周永暉已經建立了與林務局、營建署之間的平台,定期舉行雙首長會議,然而,他還是無奈說:「我們的分工是縱切的,就算是景區,景區也有分國家級景區、地方級景區、國家公園。如果觀光局位階再高一點,會比較有橫向聯繫。」

 

整體政策架構不清、觀光局定位未明的狀況,這個國家級DMO最後就只能成為傳統「旅遊業者」的主管機關。

 

在各界尚無共識,如何在台灣落實符合自身文化脈絡的DMO時,交通部已在這次疫情後的「觀光產業紓困、復甦與振興方案」,預計撥出兩億元經費,暫定補助「區域DMO」北、中、南、東(含離島)四區域各兩千五百萬元,「縣市DMO」每件四百萬元共可補助二十五件。顯然,對政府而言,「DMO」已是產業振興的重要方案。

 

「飼料撒下去,鴿子當然會被吸引過來,觀光業向來如此。」不具名業者笑說。預算有了,很快就有玩家想加入遊戲,地方政府、產業公協會的勢力已經捋臂將拳地開始集結。

 

柯牧洲和台灣觀光發展協會在北北基桃竹竹苗開始運作,提出了一整套計畫,醞釀成立「北台灣區域觀光聯盟」;東台灣,花蓮縣政府指派花蓮旅館公會理事長陳義豐為DMO召集人,台灣觀光策略發展協會(DTTA)也出席「東台灣觀光發展區域聯盟」會議,希望共同打造東部區域品牌;屏東縣交通旅遊處處長黃國維表示,屏東已結合台東、台南、高雄、澎湖、嘉義官民各界共二十九名成員,資訊共享,準備集結成聯盟。台中、彰化、南投、苗栗四縣市也成立「中台灣觀光推動聯盟」,直接宣告要共同爭取紓困補助。

 

不過目前「台灣版DMO」要怎麼做?看起來仍然妾身未明。

 

台版怎麼玩?KPI不能各自解讀

 

即使白皮書提出DMO概念,但北、中、南、東區域怎劃分,要以行政區域或生活圈分區?官民怎麼合作?是否要如同日本,建立區域觀光DMO法人登錄制?KPI和「白皮書」工作實施方案、編制、預算、實施計畫是否有標準?政府都尚未給出明確的答案。

 

柯牧洲說:「DMO精神,是要把目的地當作觀光主體,讓所有利益相關者參與,不只是旅行業、旅館業,其他如商圈、觀光工廠、地方政府、公民團體、農業、餐廳及地方創生團體,都應該納入其中。」

 

他認為,應建立如日本版DMO的法人組織,要求DMO與地方創生相結合,並且一邊蒐集大數據,一邊制定有效KPI,確定PDCA(Plan -Do-Check-Action,績效管理循環)。「就像日本,KPI指標符合之後,才會給予一定金額作為補助款,DMO每年還要提出報告,這會影響預算是每年度給,還是三年一給。政府也可以視情況收回補助款。」

 

林佳龍則認為,在這兩年之間,DMO將先由「風景管理處」主導,打造「區域觀光圈」,「這應該算是準DMO,我們希望號召業者進來,兩、三年後,公部門再退出營運,讓DMO回歸民間。」他說:「過去因為中國遊客的關係,台灣旅遊衝的是量不是質。」回歸DMO的概念,就是要讓區域內的參與者共同打造出目的地多元的魅力。

 

疫情還沒燒完,觀光產業仍在苦海之中,但危機也是契機,現在正是思考「賣台」:把台灣美好賣到世界的時機。「DMO」可能不是萬靈丹,但這是一種新思惟,在它淪為口號之前,都可能是觀光政策轉骨的第一步。

 

日本島波官民合作 才能讓觀光發展無極限!

 

日本觀光

 

「日本版DMO特別重視地方政府與企業的合作。」島波日本DMO事務局長山本淳表示,日本DMO需要申請認證,而申請的前提條件是,地方政府必須要與民間共同成立法人團體。

 

以島波日本DMO為例,就是由今治市市長擔任代表理事,另外由廣告業出身的民間代表出任專務理事,領導整個團隊。各地區可以單打獨鬥,也可以與鄰近縣市組成聯盟,依照推廣範圍,可分為縣級合作的廣域DMO、區域合作DMO及地區DMO三類。在日本政府大力推動下,截至2020年3月底,日本已有162個完成登錄的DMO團體。

 

DMO以「地方」為核心,由「旅遊管理」角度出發並制定旅遊戰略的公司。它會納入各種利益相關者,共同討論開發觀光資源,同時建立審查標準。並且靠數據蒐集,制定出品牌戰略。還會在政府的監督下設定出精確的KPI,全力進行品牌化宣傳。

 

「因為行政單位主導的觀光發展,其實是有極限的!」山本淳這麼說。他其實是尾道市市公所區域發展科的職員,目前以派遣的身分,在島波日本DMO擔任事務局長,為期一年。

 

他坦言過去制定計畫時,難免以補助思考出發,「也就是從來沒考慮會不會賺錢!」但他在加入島波日本DMO之後,開始轉為商業化思考。「而且,政府規定每個團體至少有一位具分析、大數據的專業人才。」他進一步解釋。

 

「我們現在最大的挑戰,是如何自力更生。」事實上,這也是日本所有DMO所面臨的共通難題。「基本上,政府的預算還是大宗。」山本表示島波日本DMO每年可拿到約5千萬日圓的補助,自主收入有會員的會費及一年約1億日圓的自行車出租收入,還要再扣掉營運費及人事費用。「我們還差一點!」

 

但目前島波日本DMO成效已經顯現,這3年成功讓外國旅客增加13%,還在2018年與台灣日月潭車道締結姊妹車道,「所有外國旅客中,台灣是到訪人數最多的國家!」山本笑著說。 

 

觀光發展協會副理事長

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