回不了頭的趨勢
政府僅能力拚平緩人口驟降曲線
「台灣人口負成長是回不了頭的，政府再怎麼鼓勵生育，也無法逆轉此趨勢。」前政務委員、台灣大學社會學系教授薛承泰解釋，政府鼓勵生育的用意不是為了逆轉人口萎縮的趨勢，只是不要讓人口數下降得太快，以免對國家財政與經濟造成難以承擔的衝擊。
新生兒與人口數快速下降，將直接導致人口結構快速老化。根據國發會推估，2020年台灣介於15到64歲間的「青壯人口」有1681萬，2040年僅剩1330萬；同一時間，65歲以上老人則將從378萬成長到超過670萬。
人口老化，將造成勞動力不足，加重政府支付退休金的財政負擔，撫養壓力也可能拖垮青壯世代與國內經濟成長。《無人地球：全面改寫經濟、政治、國際局勢的人口崩潰之戰》一書作者伊比森（John Ibbitson）和布里克（Darrell Bricker）就分析，20到40歲工作者不僅創造最多財富，同時還進行消費，日本經濟過去30年間停滯不前，部分原因就是高齡人口消費愈來愈少、需求愈來愈低，銀行願意提供的創業貸款也愈來愈少。
郭莉芳一再「錯過」的獎勵生育政策，就是中央與地方政府不樂見此狀況發生，所做的各種努力。
中央研究院在2011年發表的《人口政策建議書》中，曾歸納台灣少子化現象的成因，簡單來說，就是台灣人普遍晚婚，壓縮了能生育的時間，再加上愈來愈多壓根不打算結婚的「單身貴族」，造就超低的生育率與實質出生數。
10年後的今天，檢視各項數據，我們驚覺這部打造少子化社會的機器，運轉得比當年更有效率；政府的力挽狂瀾作為，絲毫沒有拖慢它的腳步。
中研院發表政策建議的2011年，台灣女性平均初婚年齡是29.4歲，2019年已延後到30.4歲；同一期間，婦女生產第1胎平均年齡從不到30歲上升到31歲；結婚對數從16萬5千下降到13萬4千；20到49歲婦女有偶率，從51％下滑到46.3％。這些數字如果是與邁入超低生育率的2003年比較，差異更加明顯。
想解決問題，就必須先理解形成統計數字背後的深層原因。
67％適齡受訪者為何不想生？
理由：經濟壓力重、未婚、年齡太大
「時空背景和2006年其實沒有什麼不同，少子化原因就是『不想生』的社會氛圍，和擔心『養不起』。」行政院政務委員林萬億辦公室的白板上，密密麻麻寫著人口與生育率的推估數字。為什麼特別提起2006年？因為早在當時，他就是政府部門對抗少子化的總指揮官。
時間回到2006年6月7日的行政院院會，時任行政院長蘇貞昌裁示：「少子高齡化將對教育、勞動、醫療及社會安全體系造成衝擊，如何有效調整及積極因應，人口政策扮演關鍵性的角色⋯⋯，請政務委員林萬億督導相關機關，針對當前最迫切之少子、高齡化及移民等3個議題，著手研訂具體之實施計畫，並據以撰擬人口政策白皮書⋯⋯。」
原來，15年前的政府就已發現低生育陷阱的嚴重後果，並著手研議因應對策；但當年拍板調整人口政策的閣揆與銜命規畫的政委，15年後回到同樣的位置上，為什麼還是面對相同的老問題，就連解決方案也大同小異？
《今周刊》與家庭計劃協會合作、針對15到49歲民眾進行「2021台灣生育意願大調查」，可以提供一些線索。在這份調查中，有67％受訪者未來不打算生育，最主要原因依序為「經濟壓力」、「尚未結婚」、「過了理想的生育年齡」。
傳宗接代已過時 催生要用對方法
資源用在刀口上 要讓已生的還想生
這3項原因，毫無違和地同時在今年48歲的小鄒身上呈現。
在公家機關擔任機要人員的他，10年前與交往多年的女友結婚，晚婚的2人，當時就達成共識，要先想辦法買1棟房子，讓生活有保障，再考慮生小孩，「一開始是擔心經濟條件不敢結婚，沒結婚當然不會生；結婚到現在還沒存到頭期款，但年紀已經過了，基本上也不會生了，2個人生活、慢慢存錢，也沒什麼不好。」他的語氣裡聽不出遺憾。
小鄒夫妻每月收入超過10萬元，經濟條件不算差，但究竟是因為擔心養不起小孩所以不生，還是沒把生育當成優先事項，他自己也搞不清楚，「大概都有吧。」他說。
生小孩，在台灣人眼中的必要性確實逐漸下降。中研院長期進行的「台灣社會變遷調查」，在2011年，約有3成民眾認為「為了傳宗接代，至少生1個兒子」絕對重要、18％認為不重要；2016年，僅25％還認為絕對重要、已有24％覺得不重要。同一段時間，同意「結婚後不一定要有小孩」的民眾，則從12.1％增加到18.5％。
「不想生」與「養不起」之間的因果關係很難釐清，但專家一致同意，改善物質面的負擔，能淡化心理障礙，林萬億就說，「低生育率不是完全無藥可救，日本、德國就透過制度設計或社會性引導，改變不願生育的觀念。」
林萬億認為，每個認定自己「養不起」或「不想生」的人，背後牽涉的因素都不盡相同，政府沒有能力一口氣排除所有障礙，必須將有限資源花在刀口上，「讓想生1胎的人變成想生2胎，是最有效益的投資。」
順著「催生第2胎」的邏輯，今年8月起，政府發放的育兒津貼、托育補助、幼兒園學費減免，都從第2胎開始加碼，期待在30年，將生育率拉回到1.4。
除了傾全力催生第2胎，林萬億指出，提升薪資水準、抑制房價飆漲、提供足夠社會住宅，都有不同程度的提升生育率效果，政府會同步努力。
但在生了3個小孩仍持續工作的賴威如眼中，台灣最迫切需要的制度設計，是給予雙薪父母充分的支援系統，「我的前2胎，都是休完8周產假以後，趕快回職場賺奶粉錢，如果不是媽媽和我住得很近、平常能幫我帶小孩，根本不可能做到。」
不那麼幸運擁有強力後援的雙薪父母，僅有的選擇，只有1人暫停工作在家帶小孩，或將幼兒送托。而養不起的恐懼，就從這一刻正式開始。
「未滿3歲幼兒送托保母及私立幼托機構的平均每月費用，約占家庭可支配所得19％至20％，超過委託研究合理托育費用；送公立幼托機構費用占比為10％，則在合理範圍內。」衛生福利部2021年最新修正的《少子女化對策計畫》說得明白，將幼兒送托保母或私人機構，對一般家庭的負荷太重。
問題是2020年底，全國托嬰機構收托人數才3萬5千人，不及未滿3歲人口的10分之1。就算撐到3歲，收費較低的公立幼兒園，名額依舊稀有。
今年36歲、家住台北市中心的林玉婷，自從4年前兒子出生以後，就辭掉工作當起全職媽媽。去年，她幫兒子申請住家周邊國小的附設幼兒園，抽籤結果卻是備取第70號；今年她還是會試試手氣，但已經準備好每月拿出1萬5千元，送兒子上私立幼兒園。
像林玉婷這樣，為了照顧小孩而離開職場的人並不罕見，女性，又占了其中的絕大多數。根據勞動部統計，自2009年育嬰留職停薪津貼上路以來，每年的女性申請者都超過總數8成。
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讓「養小孩」不只是「你家的事」
須拉高公幼比率 考量放寬外籍幫傭
「從公托公幼的比率低，完全可以想像整體生育率會低。台灣是性別平等做得不錯的國家，女性在職場上的發展機會很大，但社會還是期待女性多負擔一點家庭責任。如果托育需求沒被滿足，女性想到要犧牲多年努力的成果，會不會比較不想生？」中研院社會學研究所副研究員鄭雁馨說，「不論性別，要受過良好教育的青年辭掉工作回家帶小孩，是不是勞動力的浪費？」
鄭雁馨認為，增加公共托育，並使多數父母，尤其是女性，不必因生育而犧牲職涯，是政府最該努力的方向。而《今周刊》的「台灣生育意願大調查」中，有生育意願的女性僅2成7，遠低於男性的3成9，充分印證了她的觀察。
「要讓養育費用降低，最直接的方法就是照顧社會化，所謂社會化，是指養育小孩不只是『你家的事』，而是『大家的事』。」林萬億也認同，增加公托公幼供給是回應「養不起」的首要對策，政府已全面盤點國有土地，預計在2024年新增550所公共托育家園（每園最多招收12人）與1200班公幼名額（每班15人），長期目標則是將公幼比率提高到4成。
林萬億指出，幼托機構必須在幼童住家附近，但托育需求高的都會區往往不容易找到合適空間，人口流失的鄉村則是「有地沒人」，政府無法在短時間內大舉新設機構，因此希望與既有的私人機構業者簽署「準公共化」契約，希望公幼與準公共化名額合計能達7成。
在公營幼托設施供不應求的狀況下，外籍家庭幫傭成為多子女家庭寄予厚望的對象。勞動部順應民意，在2020年1月放寬申請資格，只要家中有「3名以上未滿6歲的孩子」或「4名以上未滿12歲、且其中2名未滿6歲的孩子」，就能申請。但鬆綁之後，符合條件的家庭仍極為有限，2020年底全國僅有1668名合法外籍家庭幫傭，比10年前還少了近500人。
「幼兒教育專家還是認為，在兒童成長階段照顧和教育（educare）不要分開，如果父母不能自己照顧，最好還是交給專業的人幫忙。我不是說幫傭一定不好，但畢竟有文化差異，要照顧得好，也還有很多東西要學。」林萬億解釋政府為何對開放外籍幫傭持審慎態度。
但相對於700萬人口的香港與500萬人口的新加坡，目前分別有37萬與25萬名家庭傭工，且合法居民只要具備基本財力、身心健康良好、沒有犯罪紀錄就能申請成為雇主，少子化情勢嚴峻的台灣，或許仍可考慮在提供專業訓練的配套下，進一步開放外籍幫傭，協助需要的家庭。
生了四個小孩的郭莉芳（後），充分理解身兼母親與職業婦女角色的精神壓力，需要企業與政府協助，以獲得適度喘息。（攝影／吳東岳）
別讓她須在職涯與家庭擇一
指標性企業留才 祭鼓勵生育措施
價格合理且品質穩定的托育服務，是為了讓優質的勞動力不被浪費；但友善生育的職場環境，同樣關鍵。
在少子化的年代，國內許多指標性企業都將鼓勵生育措施，視為留住人才的關鍵。例如鴻海集團推出「0到6歲公司養」，對集團員工7足歲以下子女，每人每月發放1萬5千元補助，朋程科技董事長盧明光自掏腰包，每年提供員工子女1萬元助學金直到大學畢業，都是相當大手筆的投資。
但金錢補貼，只是友善生育的其中一環。
40歲的賴威如，婚前就進入一家頗具規模的公關公司任職，生完前2胎，她也維持一貫的工作模式，經常加班到晚上9點，將大部分照顧孩子的責任，交給母親與工時較彈性的先生分擔。當預期外的第3胎報到，才剛升上總監職務的她，一度猶豫是否該生下孩子；但在決定不該抹殺孩子的生命後，她調整心態，做出一項令同事震驚的舉動：產後申請1年育嬰留停。
對賴威如來說，那是美好的一年，她第一次體驗和孩子朝夕相處的親密感受。但結束留職停薪重返職場，她發現自己難以融入曾經熟悉的環境，因為所有人還是期待她花一樣長的時間投入工作，但她自認無法繼續如此高強度的工作，因此選擇離職，「看看身邊的朋友，好像都只能在全職媽媽和相對輕鬆的工作之間2選1，兩者之間，不能多一點彈性嗎？」她感嘆。
郭莉芳也認為，不論男女，育有子女以後，在職場上都需要更多彈性，例如孩子突然發燒不能上學或被要求提早回家，就必須臨時請假或暫離，如果企業能在《性別平等工作法》規定的每年7天家庭照顧假基礎上，提供育有未上小學子女的員工額外假期，會有明顯的激勵效果，「有時候媽媽需要的只是一天喘息，稍微紓解精神壓力。」
但在視加班為常態的台灣，連想稍微喘息，都是種奢求，更遑論彈性。2019年，台灣就業者年平均工時排名全球第4高，長達2028小時，林萬億也同意，維持工作與家庭的平衡，是提高生育意願的關鍵，因此政府亦將友善育兒的職場，視為優先目標之一。
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台灣求「生」的關鍵時刻
企業作法、家庭觀念都該多點彈性
需要彈性的，也包括傳統觀念。
過去10年，台灣的非婚生新生兒比率約為4％，明顯低於經濟合作暨發展組織（OECD）會員國2018年平均值41％，但略高於同屬儒家文化圈的韓國、日本。在《今周刊》執行的「生育意願大調查」中，雖有28％民眾願意接受不結婚只生小孩，但僅有不到6％有小孩的受訪者，不曾走入婚姻，可見「要結婚才生小孩」，依舊是台灣社會的主流價值。
雖然國情不同，但許多先進國家民眾對非婚生子，抱持遠比台灣開放的態度，曾到台灣短期進修華語的斯德哥爾摩大學人口統計學助理教授寇克（Martin Kolk），就是其中1位。
「瑞典的同居伴侶發現有了小孩不會急著結婚，因為懷孕期間太過忙碌，可能對胎兒健康產生不良影響，他們反而覺得過幾年再辦婚禮、讓孩子親眼見證父母親的愛情，是件很浪漫的事。」寇克說。
在非婚生子比率超過半數的瑞典，幾乎不會看見挺著肚子「補票」的新人，因為瑞典人不認為一定要拿到結婚證書這張車票，才能好好養育下一代。
無論各種因應對策，最重要的原則就是「兵貴神速」。
「日本和德國都在生育率跌到1.3的時候推出政策，我們當初錯過了第一個時機，再不緊急處理，很可能掉到1以下，到時候整個社會可能形成一種不在乎的氣氛，要再拉回來就很困難了。」林萬億形容，「就像火車誤點，一定要想辦法加速，讓下一站的誤點時間減少，期待某一天準時抵達終點。」
「如果年輕爸媽感受到環境是友善的、申請公托是容易的，這種感覺會慢慢渲染開來，讓身邊的人更願意生育。」鄭雁馨也認為，鼓勵生育政策的效果很難立竿見影，政府必須有耐心地不斷推出合理且穩定的政策，期待社會觀念慢慢改變。
少子化社會的成因，就像一幀複雜的馬賽克拼圖，不願生育的心結，難以在一夕間化解。但只要政府、企業與個人，在每個可能改變的小地方做出努力，仍有機會扭轉消極的社會氛圍。
