經濟學外部性問題的最佳解方：政府採用聯邦制

多數思考過外部性問題的經濟學家，似乎都支持政府採用聯邦制。在這種制度下，聯邦、地方和地區機構共享權力。儘管一般來說，人們認為聯邦制有時候是為了維護地方政治權力，但經濟學家關心的是聯邦制涉及的外部性或外溢效應。

路燈和警察服務可以帶來外部收益，火災、噪音和垃圾則會帶來外部成本，但這些外部收益和成本很少超出地方層級，因此應該歸屬地方行政單位管理。某些社區可能更在意路燈和警察服務，某些社區更希望減少噪音和垃圾。公民對公共財有不同的偏好，通常希望生活在與自己偏好相似的社區中。因此，相較於中央政府為所有社區提供統一的服務，人們對地方法規的滿意度會更高 。

儘管地方政府提供警察服務，但像水質管理這類共享利益廣泛的服務，應該由州政府或地區政府提供；至於國防、太空探索和癌症研究的服務，則應由聯邦政府提供 。與水質管理不同，國防、太空探索和癌症研究等公共財提供的好處超過單一地區的範圍，但每個州或地區在決定是否投資時，只會考慮其居民能享受的好處。這些計畫在地方層級的收益通常小於成本，到了聯邦層級卻會變得划算，因此如果沒有聯邦政府的參與，這些公共財不太可能獲取足夠的資金。

大多數經濟學家認為，中央政府應該負責所得再分配的福利政策，但理由並非出於外部性，而是經濟動機。某些經濟學家指出，人們比較喜歡將資源分給鄰居而非陌生人，且每個人對理想的再分配程度，會因州和地方而有所不同。因此，三個級別的政府在所得再分配計畫中各自有其角色 。但大多數經濟學家強調，州政府或地方政府的任何實質性再分配政策，都會導致一些富人搬走（以避免高稅收），以及一些窮人選擇性的遷入（以享受更好的社會福利）。為了避免當地人均所得下降，州政府和地方政府會傾向制定較不慷慨的福利計畫，以抵銷民眾遷移的經濟動機 。這種以經濟動機為論據的敘事，在許多心胸開闊的自由派城市引起共鳴。這些城市居民不滿市政府處理無家可歸者的方式，眾多新聞標題說明了這個問題：

「無家可歸者表示，蓬勃發展的城市剝奪了他們睡眠、

乞討，甚至是坐下的權利 。」「舊金山對無家可歸者的態度強硬 。」「隨著街友數量增加，這個城市對無家可歸者越來越嚴厲 。」「城市如何繼續成為加州天堂：逮捕無家可歸者 。」「被激怒的城市採取行動約束或驅逐無家可歸者 。」「滾！：美國如何轉移無家可歸者 。」

福利政策另一面的問題是富人選擇搬走，而西雅圖的近況證明了此一效應。市議會通過新法案，針對大企業每位員工徵收 275美元的人頭稅，並將稅金收入用於補助街友。亞馬遜是西雅圖最大的企業雇主，創始人兼董事長傑夫．貝佐斯是世界上最富有的人之一，淨資產約為 1,900億美元。通過增稅法案之後，亞馬遜立即暫停總部附近的一項高樓建案，並暗示政府如果不取消稅收，他們將採取其他行動。市政府於是選擇妥協。媒體報導的標題是：「亞馬遜瓦解了原本可以幫助無家可歸者的小額稅收 。」

在其他時候，民眾居住遷徙的流動性可以增進經濟效率，但在所得再分配層面上卻適得其反。因此，再分配必須由國家層面著手，才能免受經濟動機的影響，否則人們將會藉由越過國界，來增加自己的福利或減少稅收負擔。

這類權利分配方案很複雜，因為幾乎所有政府服務的好處都會外溢到城市或州的邊界之外。警察服務的大部分好處可能由當地納稅居民享受，但如果一個城市抓到小偷，其他城市也可能會跟著受益；如果城市的嚴格治安迫使小偷搬家，就可能對其他地方造成外部成本。南達科他州為了報復加州拒絕引渡一名被通緝的男子，允許 93名被控偽造、入室竊盜和偷竊的人在不遭受起訴的狀態下搬到加州—這無疑會對加州人造成損害 。除了這些實質的外部性，有些人因聽聞外地的野蠻犯罪而倍感壓力，甚至願意付出代價以減少此類犯罪的數量。

若此類管轄權外溢效應微小，經濟學家則建議忽略。因為涉及 2、3個司法管轄區的問題，只要城市間自願訂定消防和交通協議，往往就足以解決問題。但是外溢效應龐大而影響到許多司法管轄區，那麼聯邦政府或州政府的配套撥款計畫將有助於提高效率，並依舊保有地方服務的好處。經濟學家通常建議州政府或聯邦政府，根據其下級政府對其他司法管轄區提供的服務價值，補貼其產生的利益。反過來說，如果一個城市享受了垃圾處理廠 70%的收益，市政當局就應該負擔 70%的成本 。

一項政策是否存在顯著的外部性，往往難以明確定義；一項服務的益處是否外溢到邊界城市和州，也常令經濟學家爭論不休。儘管如此，運用外部性概念，依舊可以幫助不同級別的政府劃分職權與責任。舉例來說，哪個級別的政府應該管制環境汙染？根據外部性分析顯示，這必須取決於汙染的類型。州政府或地方政府很難制定應對酸雨的措施，因為酸雨具有跨越州界的龐大外溢效應；但大多數的噪音汙染具有強烈的地方性，而聯邦政府在 1970年代對噪音汙染的干預就很不合理 。

即使只是大概瞭解美國政治的人，也會注意到共和黨人通常想要一個規模較小的聯邦政府，民主黨人則想要更大的政府。利用經濟學家的外部性概念，可以輕易看穿雙方論點中的薄弱之處。

史考特．普魯特（ Scott Pruitt）是川普任內的第一任環保署長。他表示，希望國會停止風能和太陽能的稅收減免。正如第 4章的建議，我認為多數經濟學家會同意普魯特的觀點，表示應該取消對第一代綠色能源的生產補貼（經濟學家也會大力支持停止對化石燃料的稅收補貼。近 10年內補貼總額高達 410億美元 ）；然而經濟學家可能會支持創新的綠能計畫，讓新一代的技術效率更高，成本更低 。

除了第 4章討論過的缺點，經濟學家也希望透過外部性觀點進一步提醒人們。舉例來說，風力發電不會給予大眾外部利益，事實上它還會產生外部成本：用於捕獲風力的巨大葉片醜化了海岸風景，並殺死鳥類。事實上，我們想要的不是更多風電，而是減少會產生汙染的石化燃料發電；就像我們想要的不是州際鐵路旅行，而是減少汙染排放。要實現這個目標，有許多手段並不需要任何形式的政府力量。舉例來說，我們可以更常使用 GPS，從而減少開車轉錯彎的次數，並同時減少開車外出的頻率。

普魯特主掌環保署的最大問題在於，他似乎無意強迫汙染產業進行清理。他有時會建議風能、太陽能、煤炭和石油在市場上公平競爭。但唯有政府停止補貼煤炭和石油，並且規定汙染產業為其外部成本買單，才可能形成真正的公平競爭。

普魯特還表示，他奉行的行政原則是聯邦制：「我們將再次把焦點放到全國各州。我相信奧克拉荷馬州、德州、印第安納州、俄亥俄州的居民都關心自己呼吸的空氣、自己喝的水。我們將成為各州居民的夥伴而非對手 。」普魯特表示，他同意本書前面提到的那些化工產業廣告詞，但他希望聯邦政

府尊重的是各州而非私人企業。美國各州的民眾想要乾淨的水和空氣，所以聯邦政府應該讓各州有更大的權力制定環境標準。然而，被普魯特點名的這些州，卻是許多汙染產業的所在地，因此環境清理成本在州政府政策中的權重將更為顯著。

小布希政府希望與各州環保局合作更多管制與干預的政策，然而當時汙染嚴重的俄亥俄州依舊維持「自願制」的清理政策。這項政策顯然沒有奏效。一項研究顯示 ，接受調查的俄亥俄州工廠和煉油廠中， 72%違反《淨水法案》、 33%違反《空氣清潔法案》，因為美國環保局並沒有認真執行法案中的「友鄰條款 」。

拋開汙染問題不談，經濟學家還認為，共和黨普遍希望由州政府和地方政府進行預算分配，而非交給聯邦政府。然而如前文論證，從消費者的角度來看，除非聯邦政府深入參與，否則所得再分配計畫難以獲得充足的預算。

保守派和共和黨往往希望聯邦政府將權力下放到州和地方，但這麼做難以解決汙染和其他問題造成的大量外部成本。另一方面，自由派和民主黨看到了聯邦政府的力量，因此希望高層出面干預所有問題，卻很少考量外部性外溢的範圍。

雷根總統在 1986年提出的預算縮減案造成軒然大波，正是說明這個現象的最佳例證。當時美國政府赤字很高，部分原因是雷根決定大規模減稅，並大幅縮減許多政府專案的預算以減少赤字。預算縮減案中，某些政策令經濟學家難以苟同。舉例來說，雷根提議聯邦政府縮減對各州的醫療補助計畫，而醫療補助主要的受益對象是低收入公民。由於補助計畫牽涉到所得再分配，經濟學家認為聯邦政府應該提供大部分（甚至全部）的資金。不過這項預算案也有一些恰當的措施，如減少聯邦政府本來就不應該負擔的責任。舉例來說，雷根希望在 3年內徹底取消聯邦所得分享計畫，因為此計畫，聯邦已向州政府和地方政府提供 740億美元的多用途財政援助 」。《紐約時報》指出：「這些錢經常被地方政府用於學校、警察、公共衛生基本服務。」經濟學家則指出：這些服務幾乎無法對當地居民以外的人產生好處，聯邦政府並不應該參與其中。

這樣分割政府責任，激怒了許多民主黨政治人物和知名的自由派專欄作家，紐約州州長馬里奧．庫莫（ Mario Cuomo）就表示：「這等於是告訴州政府和地方政府，聯邦救生艇上沒有多餘的空間！」庫莫隨後反諷地質問，「紐澤西州的居民應該花錢補貼愛荷華州的農民嗎？為什麼愛荷華州要出錢補助紐澤西州的大眾運輸 ？」

《華盛頓郵報》專欄作家瑪麗．麥格里（ Mary McGrory）也有同樣的思維：

我們的基本假設是各地區有不同的需求，如密西西比州需要防洪、加州需要水、東部各州需要警察、西部各州需要護林員、北方需要掃雪機、南方需要燃煙器。雖然所有人都會抱怨，但大部分的需求依然能夠得到滿足。我們是一個大國，所有需求最終可以在內部自我平衡 。

經濟學家會說，沒有人應該補貼愛荷華州的農民，當然也不該補貼新澤西州的居民。燃煙器是一種放置在果樹之間的柴油加熱裝置，可以防止不預期的霜凍，但為什麼各級政府要以這種方式支持果農？北方「需要」多少掃雪機？如果讓地方政府都自掏腰包，購買的掃雪機數量大概在下雪後數小時內，就可以把主要幹道清掃乾淨，並在 1、2天內完成偏遠道路的清理；如果聯邦政府資助掃雪機，地方政府負擔的成本幾乎為 0，何不乾脆多要幾台，以便在下雪後馬上清理所有道路呢？

所謂的「自我平衡」並不存在。資深的國會議員比起菜鳥，更能從聯邦政府手上撈到更多好處，擁有強大遊說者的專案也往往能夠得償所願。如此一來，大眾對政治的冷嘲熱諷也只會有增無減。

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