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國土計畫上路 台中先繳「預習」功課

國土計畫上路  台中先繳「預習」功課
根據2015年資料推估,台中市農地未登記工廠約18,000家,對此亂象,台中市政府已經開始搬遷約百家違章工廠至太平產業園區,進駐廠商須繳保證金,如原地不恢復農用,市府也會強制拆除。

賴若函

政治社會

地球公民基金會提供

1115期

2018-05-03 16:55

中市率先畫出發展藍圖,不過度開發,也要保留合理農地,五年內輔導農地工廠遷入產業園區,原農地回復農用,不配合者將祭出鐵腕拆除。

空拍大師齊柏林生前留下「看見台灣」影像,除了令人讚歎台灣的美,更多時候,是為著畫面中農地長工廠、因採砂石光禿禿的山頭、充斥度假村的殘破海岸線痛心。如今在五月一日,台灣首部完整的「全國國土計畫」已經公告上路,這套歷時二十多年之久的國土大計,從上而下,嚴格規範台灣土地的使用方式,終於有機會讓農地種工廠、土地地目任意變更、地方區段徵收紊亂等問題,逐漸獲得管理與解決。

 

國土計畫正式從行政院放行上路,最高興的人,當屬從去年八月起,就不眠不休帶著十幾位同仁挑燈夜戰的內政部營建署綜合計畫組組長林秉勳。

 

高規格保留農地 按時間表清理違規工廠

 

為了擬定「全國國土計畫」草案,八個多月來,林秉勳帶著同仁,和審查委員至少開了十多次會議,馬不停蹄地進行相關作業。受訪時,他在疲憊中掩不住興奮的神情,強調「過去《區域計畫法》在很多地方使不上力,包括允許開發者透過申請使用地變更或開發許可去變更分區、使用地,農地還是可能被變更為建築用地蓋工廠,但國土計畫上路後,就不能輕易變更。」他說。

 

過去台灣雖有《區域計畫法》,但未見以整體國土發展的高度來做合理的分區和規範,這次首度分成「國土保育區」、「農業發展區」、「城鄉發展區」、「海洋資源區」四大類,並有次分類管理。一旦上路,接下來的兩年,林秉勳又要展開一連串的路演(road show),成立輔導團,到各地方政府溝通說明國土法內容,讓地方政府能夠根據中央訂出的指導原則、制定出「縣市國土計畫規畫」,畢竟這對所有地方首長來說,都是第一次接手。

 

不過其中還是有「好學生」率先做好「作業」。早在今年一月,台中市便率先公告「台中市區域計畫」,針對國土保育、農地保存、產業發展、工廠輔導等面向盤點土地利用,這是歷經五年多時間,從地方到中央十數次的討論、修正,所提出繼新北市之後、全台唯二的區域計畫。

難得的是,台中市的區域計畫雖不盡完美,但相較新北市,亮點更多;整個規劃案更示範了,從地方到中央、從公民團體到承辦顧問公司「四贏」的局面。

 

歷經多次修正的最終版本,台中市把擴大都市計畫面積從七四一六公頃下修至四○三公頃;新增產業區從十二處降到四處;農地維護總量四萬八千公頃,高於農委會建議台中市應保留面積;另「違章工廠清理計畫」,五年內輔導農地工廠遷入產業園區,原農地回復農用,不配合者拆除。

 

這個相對不過度開發、保留合理農地,甚至農地工廠的處理進程都有時間表的版本,令人一新耳目。雖然這套計畫是按舊法制定,不能直接套用,但到《國土計畫法》正式實施,還有四年時間,「做了區域計畫,會比較容易上手,例如已經先指認出產業用地。」逢甲大學都市計畫與空間資訊學系教授賴美蓉說。

 

其實台中市區域計畫初始版本,在通過台中市區域計畫委員會送交中央營建署審查時,曾引發地方公民團體的多次抗爭,最後能「漂亮收場」,關鍵在於內政部營建署的態度。

 

台中市區域計畫初始版在進入審查初期,被委員和公民團體批評數字是東拼西湊,政大地政系教授戴秀雄舉例,「臺中市府一開始希望台中東勢做農業轉型、需用相關土地,但是卻連目前的產量、產業、運輸規劃、是否需要倉儲都搞不清楚,遑論新的土地需求。」他表示: 「這反映出地方政府層級的公務人員,還沒準備好做抽象、大尺度的區域及計畫。」

 

「相較之下,內政部一開始就開放公民參與。」一六年,中科污染搜查線秘書長徐宛鈴注意到台中市政府要解編幾千公頃的農地,當地公民團體極力反對。她強調「農地已經很少了還要解編,違章工廠又到處都是,應要謹慎評估。」然而當時台中市府區委會已準備通過計畫、送入中央審查。

 

公民團體立刻把戰場移到中央,原以為雙方將有一番攻防,沒想到內政部從第一次審查就主動開門,讓公民團體從頭參加到尾,這種史無前例的開明作風,讓各方的溝通有良性的開始。

 

產業用地劃定 從七千多公頃降成四百多

 

「區域計畫本身相當龐雜,我們不排斥更多民眾參與,因為區域計畫本身,地方的意見是核心。」林秉勳說,台中最後能將產業用地的劃定,從七千多公頃降到四百多公頃,正是經過多方討論,才使政策擬定時,上位者和地方「兩條平行線」,能形成部分共識。

 

不僅如此,內政部也聽取公民團體意見,事前提供會議資料、事後將會議影像、文字紀錄公開上網,增加透明度。

 

「公民團體剛開始和市府還是有磨合期,後來大家共同把事情做完。」審查委員之一的賴美蓉教授描述,一開始公民團體罵聲不斷、會打斷委員的話,但是後來也開始提出有建設性的建議,「互相學習,他們過程中也改變,有些民團提出的意見也不錯,委員也會肯定。」

 

當公民團體發聲、審查委員用專業意見加持被聆聽與接受,就讓整個台中市區域計畫開始有轉變的契機。

 

「一開始根本不知道他(台中市)怎麼算出要幾千公頃的產業用地,要逐步講清楚到底在哪幾個地點,甚至是優先盤點沒有高度運用的產業用地,這就是改善最多的,前後期比較非常明顯。」戴秀雄也讚許承接台中區域計畫的龍邑工程顧問公司,「第一次接這種案子,他們願意聽、願意學,也變成潤滑劑,整合意見回頭和市府談。」

 

「每一次開會都修一個新版本啊!」龍邑工程顧問公司的都市計畫技師吳重漢談到,前前後後修了不下十個版本。他坦承一開始壓力很大,很多的規畫、土地需求預測,被審查委員打槍後,要去重做評估,除了和市府溝通,也主動在會議後和公民團體討論、釋疑,「光是未登記工廠的『特定區』字眼,在不同法源都有不同意思,我就和他們解釋,逐漸取得雙方信任。」吳重漢說。

 

開放人民參與 化解公民團體阻力

 

至於台中市政府的態度,在賴美蓉看來,也有轉變。一開始,台中市府會議紀錄不太回應公民團體意見,導致很多爭議無法釋疑,到了第五次會議,在召委要求下,市府花了一段時間去整理、回應意見,中間一度暫停了兩個多月才再開會,接下來就比較順利。

 

「第八次專案小組市政府提了『未登記工廠清理計畫』,非常不容易,很少聽到民團會讚許政府單位,這個計畫有詳細步驟,對於高污染、低污染等如何處理都寫出,不但委員眼睛一亮,民團也認可市政府。」賴美蓉說。

 

台中

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台中市政府能積極回應,曾任營建署副署長的台中市政府秘書長黃景茂扮演關鍵角色。

 

過程中,他固定召集各局處開會、做決策,讓區域計畫法修得越來越好,「我們用比較務實的角度來做發展,銜接國土計畫時再做一些調整。」台中市都發局局長王俊傑說。

 

「台中,是大家推著他走。」戴秀雄觀察,地方城鄉發展局處人員,向來只熟悉都市計畫、沒有區域計畫或國土計畫的概念,這是必要的學習歷程。徐宛鈴強調,「未來我們會持續監督市府是否按著計劃做,例如違章工廠的拆除和搬遷期程」。

 

無論如何,由內政部、審查委員、台中市府和公民團體合力,共同寫下的正向案例,讓國土計畫往前邁進一步。「真的好好做,或許可以成為一個典範。」賴美蓉說。

 

「全國國土計畫」正式公告了,接下來的挑戰正要開始,面對龐雜的土地清查、使用規劃,台中市可以說是先邁出一步。

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