長達50年的違章工廠問題，政院決定要在既有的汙染事實上，將工廠轉為產業園區。這樣的方式是否治標不治本？還是如外界質疑是助業者就地合法化？政府可能需要更嚴謹的對策。
那天參訪後，蔡英文拋出「田園式生產聚落」的想像，準備以彰化頂番婆為示範區，找出一帖解決田地上農工混雜的藥方。
規畫特定園區 替違章工廠尋找活路
「田園式生產聚落」並非橫空出世的構想。根據農委會盤點統計，全台灣有高達十三萬家違章工廠，取得「臨時工廠登記證」（以下簡稱「臨登」）的卻僅六千多間，而依此程序轉型合法工廠並拿到建照的，僅有一間。
二○二○年後「臨登」制度即將到期，未申請臨登的十幾萬違章工廠，和雖有申請臨登卻沒有走完合法化程序的工廠又該如何處理，成了大難題。
因此大約前年，營建署城鄉分署收到來自經濟部的訊息，希望城鄉分署能從國土空間分布的角度提供建議，找出應對違章工廠的對策。「過去談違章工廠都是在談怎麼輔導合法，現在我們比較是從『農地整理』的角度思考。」接下這個超級任務，城鄉分署署長陳繼鳴說，現實上不少農地因為違章工廠密布，早已汙染嚴重，要恢復農用也有一定程度的難度；加上部分產業的確有存續的必要，但中小企業的規模讓它們進不了工業區，「這些工廠可能是低汙染，且帶給地方工作機會。我們想說能不能有個折衷的辦法，協助把他們所在的區域畫成一個園區，而鄰近的工廠也能遷進來。」
汙染嚴重農地 折衷轉做產業用地
這個初步構想大抵是「田園式生產聚落」的雛形，企圖在一定門檻下將部分農地上的違章工廠聚落轉為產業園區，營建署於是也在頂番婆地區找出七處可行的地點，打算由其中兩處率先試行。陳繼鳴強調：「當地可以保留的農地我們有畫下來，汙染嚴重的才規畫可轉型為園區。」
只是這套輔導辦法難免讓人疑心是否又在為違章工廠解套？對此陳繼鳴提高了聲量，他強調這樣的規畫是基於農地復耕成本過高，違章工廠也已相對密集的區域，「且可以進去園區的產業都要是低汙染，廠商還得要繳出土地變更後土地價值提升的利益來補償才行。」
營建署的新構想，農地主管機關的農委會，副主委陳吉仲也支持。因為農委會最近公布的農地盤查，全台總共有一萬三千公頃的農地遭違規工廠占據，而且農地重金屬汙染的情況遠比環保署統計的還嚴峻，「大約高達六千公頃。」陳吉仲面有難色地說道。
汙染嚴重且區域廣泛，因此陳吉仲也同意，既然受汙染農地不易復耕，在此前提下變更土地使用，並由其上的違章工廠支付生態補償金，的確不失為一個折衷而實際的辦法。
挑戰一》頂番婆重劃整合難度高
在這樣的共識下，目前工業局打算在頂番婆兩處示範點——位於廖厝里和頭崙里——以《產業創新條例 》第三十三條規定來輔導彰化縣政府，將這兩處規畫成三十公頃以下的產業園區。至於開發經費的部分，經濟部工業局副局長游振偉解釋，將由上頭的工廠得依持有的土地面積比例來負擔開發費用，剩下的部分才由地方政府支出，「而地方政府則可以透過前瞻計畫，申請設置平價工業區以取得補助。」
過去，工廠得先有臨登才能申請土地變更；未來的園區內，即便沒有申請臨登的違章工廠一樣能併入。
不過游振偉也強調，各處違章工廠聚落的狀況差異極大，若是在工廠較為分散的區域，未來或許會改以「重劃」方式進行規畫，其中保留農耕與住宅等，「但『重劃』還得重新設計道路，就有可能拆到工廠或住家，那居民可能覺得『為什麼拆我家？』」他也坦言這將是未來整合上一大難題。
只是示範區的構想在地方引起兩極反應。部分小型工廠認為要進園區還得繳交生態補償費、負擔開發成本，對毛利不高的小廠來說毫無誘因。也有廠家對於園區規畫採正面態度，願意先去整合周遭工廠主的意願。
面對興趣缺缺的小廠家，游振偉說，中、小企業長期作為外包廠商，但台灣的分包模式總得面臨產業升級。這次將違章工廠聚落轉為產業園區，一方面也是希望廠家合法後才能申請到政府在產業輔導上的資源，進行技術提升。「一直維持這種規模而沒有升級，總會走到瓶頸。」他也直言，若小廠不願整合進園區，「只好協議價購，協議不成可能就得徵收。但我們現在是盡量不要走到徵收這一步，所以協議不成就擱置。」只是擱置下去，違章工廠如何解決？游振偉沒再多談。
挑戰二》轉型成本拉高 小廠望之卻步
弔詭的是，過去小廠以違章工廠型態存在，就是因為利潤有限，轉型或升級，都有轉型成本，小廠不見得有能力跨過這道成本門檻。
長期關心違章工廠議題的地球公民基金會研究員吳其融分析，「過去的產業用地規畫就是沒有考慮中小企業的資本與利潤。工業用地對他們來說過於昂貴，還得買一定規模才能進駐，它們當然進不去也不想進去。」
產業型態與產業用地規畫無法契合，政府又沒有決心盤整土地與產業間的關係。結果便是中、小企業以「違章工廠」型態存在，而政府則是「容許非法」來消極面對產業用地問題。如今要重新思考土地規畫，怎能不把產業型態的特色考慮進來，讓不同廠商都有走向合法納管的機會。
另一方面，「田園式生產聚落」或可視為政府從務實角度重新思考國土配置與產業發展間的平衡的一步。但超過五十年的老問題，如今政府試圖找地、找資源讓產業活下去的同時，「卻沒有回頭去檢討產業用地配給的問題。」吳其融說道。根據工業局統計，產業用地總量約四萬九千公頃，其中閒置工業區約七百二十四公頃，部分工業用地甚至拿來炒地皮，「像現在台中的工業區一坪二十三萬元上下，五股工業區一坪則可以喊到上百萬元。」
產業用地閒置或炒地皮，工廠則往農地上擴張，「產業用地不做生產、農業用地不做農耕。」吳其融分析，這是因為政府並沒有同時拿出「棒子」與「蘿蔔」，一邊盤點產業用地現況，協助釋出產業用地；另一邊取締違章工廠，並輔導違章工廠進入合法產業用地。
如今即便要以頂番婆為示範區，為違章工廠找解方，但吳其融強調，頂番婆在全台違章工廠聚落中是個特例——汙染嚴重、復耕成本高。若不針對各違章工廠聚落進行盤點，思考適當的處理對策，農工用地間的問題只是治標不治本。
挑戰三》進度放緩 各部會仍有歧見
尤有甚者，蔡英文參訪頂番婆至今雖已拋出兩處示範區的構想，但整體規畫進度卻有放緩跡象。問題就卡在各部會對於園區面積大小有不同意見。
站在國土規畫的立場，陳繼鳴擔憂「畫得太大會有炒地皮疑慮」。但陳吉仲則認為，以頂番婆來說，地方汙染已相對嚴重，六百公頃一次劃設成園區重新規畫比較好管理，「而且如果畫太小，東一塊、西一塊農地還被夾在中間反而不好，我們要的是農、工分離啊。」
而經濟部則擔心園區畫得太大，後面的維護管理不容易，因此對於農委會的提議仍有所保留。
另外也有內閣成員提醒，頂番婆的土地皆屬私人土地，光是所有權人的整合，就會是個大難題。目前行政院對於此爭議未有定論，而是先著重落實在「即報即拆」。
這份歧異反映的是，當違章工廠這一「歷史共業」已成巨靈，為了解決盤根錯節的問題而跨出的每一步，都將艱辛無比。
陳吉仲扛下艱鉅任務 強調必要時中央代拆
（攝影／陳弘岱）
長在農地上的違章工廠拆與不拆，第一個挑戰就在於，這件事該由誰去執法。
由於工廠主管機關屬於工業局，而違法在農地上興建工廠，則應由地方建管單位處理。只是過去該是第一線處理違章工廠的地方政府，卻因地方與廠商間盤根錯節的關係，對於違章工廠的處理態度不一。
像是桃園市今年主動拆除九間新增違建，但不少縣市遇上違章工廠問題卻消極以對，紛紛以缺乏拆除經費等理由，按兵不動。
農委會副主委陳吉仲在部門協調過程攬下這個工作，他說「現在需要有人去做，那就我們來」。並且決定由農業發展基金提供拆除補貼，讓地方政府沒有藉口。
究竟有多不好做？目前農委會第一波原確定要拆除三十四間新增違章工廠，但先前要求地方政府協助確認時，便遇上部分縣市消極配合，只得由工業局幫忙清點。
即使最後核定為十七家，但拆除作業仍得由地方政府出手，但部分縣市首長又以擔心「拆了會影響明年選舉」，擺明配合意願不高。在最後拆除名單中占了八間的彰化縣，縣長魏明谷就說，沒有汙染和公安疑慮的，將朝輔導就地合法來進行。彰化縣政府建管處副處長劉玉平也直言，「田園式生產聚落」都還沒著落，就要先拆違章工廠，「這樣地方的接受度很低。」
面對中央、地方不同調，陳吉仲強調，若地方消極配合，行政院跨部會小組也設計了中央代拆的程序，「我們也會公開各縣市處理進度，讓大家看看每個縣市的態度。不拆，後面就不要想產業園區的事。」陳吉仲說道。
問起他是否有壓力？他只淺淺一笑，「沒有壓力啦，我很輕鬆，我只怕拆不了而已。」只是過去林全院長支持，讓陳吉仲尚無後顧之憂，如今內閣換人，政策能否落實，還有待檢驗了。
（呂苡榕）
