郝龍斌時代推出、即將在柯文哲手上完成的公保地「全面容積代金」制度臨門喊卡，為了遏止公保地交易亂象，北市府劍指中央要求修法，一舉砍掉公保地換容積的增額利益。
怒氣沖沖的黑衣男子和薛先生同是「公共設施保留地」（以下簡稱公保地）地主，他們持有的土地長年以來被挪作大街小巷或公園綠地，但政府從未給予補償。雖名為地主但無法主張權利，有些人自我解嘲，即使家中土地在精華地段，也不過是「紙上富貴」罷了。這一天為了公保地「怎麼補償」、「誰來補償」等問題，地主槓上了柯文哲。
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公共設施保留地：指政府原本應該徵收卻未徵收的私人公共設施用地， 分為「已開發未徵收」和「未開發未徵收」。
公保地爭議由來已久。早期都市計畫規畫公共設施時，未先徵收便直接將私人土地畫設為道路、公園或學校用地。直到一九九二年，行政院函示「新訂或擴大都市計畫一律採區段徵收方式辦理」後，才不再有占用民地的狀況。
但多年累積下來「先占再說」的公保地卻也成了財政包袱，像是台北市未取得的公保地面積就高達一二五五公頃，公告現值總額一．四七兆元，地主超過二十萬人，怎麼補償地主成了頭痛難題。
搶手貨：公保地一坪換三坪
為了尋求解方，內政部在二○○一年將公保地納入《都市計畫容積移轉實施辦法》，藉著給予容積獎勵，鼓勵建商購買公保地後捐給縣市政府。只是「捐地換容積」原先是打算引入市場力量，解決公保地補償問題，但也意外讓公保地成了另類商品。
公保地的利潤空間，在於內政部彼時制定的容積轉移公式中，除了用「公保地面積」乘以「移入、移出基地公告現值的比值」外，還多乘以「移入基地的容積率」（見第44頁）。
論壇上，台北市都發局長林洲民便指出，過去十年台北市核定了一四三件公保地容積移轉案，共換回九公頃多的公保地。而建商平均捐一坪公保地，就能換到三坪容積、最高可換到九坪。在房市飆漲的年代，一坪換三坪，低價公保地換高價容積，對建商而言可謂超額利潤，因此不少掮客仲介協助買賣公保地。
三年前，前台北市長郝龍斌推出「容積代金」制度，打算取消捐地換容積，改以市府作為中介，建商「繳代金（給市府）、換容積」，市府則將代金拿去買回公保地。「容積代金」用意在讓市府成為唯一買家，遏止掮客仲介。當時郝龍斌給了三年緩衝期，這三年內，捐地換容積與容積代金制度並行；三年後，捐地換容積全面落日，改以容積代金制。
三年緩衝期將在今年六月底到期，按原本規畫，七月起台北市將全面實施容積代金。不過，就在容積代金全面上路前，以葉林傳為主的五十一位藍、綠議員提出《容積移轉審查許可自治條例》修正案，打算延續容積代金、捐地換容積雙軌並行的制度。而修正案也在五月三十一日三讀通過，讓全面代金制的改革理想戛然而止，徒留林洲民壯志未酬。
容積代金無法獲得地主支持，背後有三大理由：首先是公保地市場衝擊。
許多私人土地被劃為公共設施保留地，成為一般市民日常行走的巷道。（攝影／陳永錚）
敗因一：建商縮手 更難賣地
全國公保地受害地主自救會祕書長李奇昱解釋，由於台北市限制公保地位於十五米以上道路者才能做容積轉移，因此在市場上有流通價值的多屬於這類道路用地，「以仁愛路來說，你家公保地在仁愛路上，過去可以開價開到公告現值一八○％；如果是仁愛路後側六米巷道的公保地，市場價值不高，仲介也不太會收。」
三年前郝龍斌推出容積代金制度後，本身從事公保地買賣多年的全國土地開發產業工會理事長翁聖儒觀察，由於政府訂下的代金金額偏高，建商算一算覺得太貴，就會轉以其他方式獲得容積獎勵，公保地市場因此萎縮。這些公保地賣不出去的地主，則成了容積代金改革的第一道阻力。
敗因二：市府收購價過低
過去市府收購公保地價格過低，也讓地主對代金制充滿疑慮。二○○三年，財政部為協助地方政府取得公保地，因此訂下試辦計畫，由中央編列預算協助地方以競價方式收購公保地。
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競價：由土地所有權人提出申請，以出價占公告現值成數最低者，優先收購。
○五年，中央將補助上限訂為「收購土地公告現值的一五％」，超出部分由地方自籌經費，各地方政府便將「公告現值的一五％」定為收購上限，參與競價的地主得把賣價壓在公告現值一五％之內，才有機會讓市府把土地買回。
會參與競價的多是無法進行容積轉移的公保地，唯一能賣的對象只有市政府，但市府每年僅編列二千萬元左右的預算拿來買公保地。賣壓大、競爭多，價格就低。因此雖然上限是一五％，但過去市府平均以公告現值的八％、九％就能買回公保地。
尤其讓同為公保地地主憤慨的是，「三年內有一半的公保地是走容積代金模式，市府總共收了六億元。但去年也只拿二千萬元出來向地主買，最高收購價才公告現值的九％。」公保地主洪先生質疑，政府明明收了這麼多錢，卻只拿一點點跟地主買，到底有沒有誠意解決公保地問題？
薛先生去年參與競價，開價僅有公告現值的九％，「但也一樣輪不到我，因為去賣的人很多啊。如果全面實施容積代金的話，買家只有市府一家，一年又只買一點點，那地主要等到何時才賣得掉？」
收了上億元，卻只拿二千萬元買地，讓公保地地主對市府極不信任。但地主不知道的是，市府要能運用代金購買公保地，還得等議會先通過《台北市容積代金基金收支保管及運用自治條例》，而這份自治條例躺了三年仍只走到二讀，因此市府即使收了錢也沒辦法用，只能以預算收購公保地。
而為解決收購價格過低的問題，林洲民規畫的代金制度裡，已取消過去一五％的天花板，改以一○○％公告現值為上限，綜合持有年限、公保地遭開發與否等進行排序，讓土地被占用時間長的地主能優先得到補償。
「雖然現在全代金制度已經沒了，繼續維持雙軌並行，但這部分我們還是會做。」林洲民強調，這些執行細節也將會放入新版自治條例中，最快下會期送進議會。
敗因三：等市府收購要排隊
自由市場是地主隨時能買賣土地的管道，「至少當自己急需靠土地變現時，就能馬上把公保地脫手。但如果賣給市府，我不但要開低價，又得用搶的，還不一定搶得到。而且假設今年沒有建商去繳代金，是不是明年就不標購？那我想賣要找誰？」地主劉小姐說道。
台北市議員王威中也分析，容積代金的理想前提是房市景氣時，建商為了多爭取容積獎勵，因此會願意繳代金、換容積，「但這幾年房地產不景氣，很多建商連施工執照都不來領，或者根本不開工。房地產不景氣，讓建商對於容積的需求相對低，代金的收入自然也降低。」代金多寡決定了市府能吸收多少公保地，加上市府也沒有提出明確的收購期程，承諾每年購回多少面積公保地，因此不少地主對於代金制度充滿疑慮。
雖然林洲民強調，目前已有五十四件申請容積移轉的案子，代金收入將有一一四億元。但房市不景氣，地主仍擔心長期下來恐影響代金收入。
對於這樣的擔憂，中央研究院經濟研究所退休研究員楊重信提出不同解方，他建議市府取消各種容積獎勵，讓建商僅能透過購買公保地、古蹟歷史建物等方式取得額外容積，如此，不但能增加建商繳交代金的誘因，還能管制台北市過度浮濫的容積獎勵。
出招：修改容移換算公式
長年的公保地問題成為政府頭痛難題，過去透過賦稅優惠、容積轉移等方式讓公保地成為有價商品，引進市場力量協助政府處理公保地問題。如今政府想要緊縮市場，卻遭遇不小阻力。
容積代金的改革走了一半便止步，林洲民則另想出釜底抽薪的一招，「捐地換容積的利潤空間，來自有問題的計算公式，正本清源的作法就是修正公式，讓容積移轉不能一坪換三坪。」六月七日，台北市政府也正式發文給內政部，提出修改建議。
只是公式一改，連動的將是全台各縣市的容積轉移市場，可以想見的是，未來修法恐將面臨更多阻力。
公保地成另類商品，仲介有門道
1999年左右投入公保地買賣市場的翁聖儒，原本從事法拍屋與土地買賣業務，那年外縣市陸續出現公保地交易市場，台北市也漸漸有人做。
剛開始買賣公保地那兩年，地主、建商都不相信他，「地主會說那塊地被政府圈去了，哪能隨便賣？」幾年後，市場做起來，地主、建商才知道這筆交易做得成。而身為仲介該如何找到買賣雙方？翁聖儒笑說，「你去找都市計畫圖，然後再去地政事務所調地籍謄本，對照一下道路公園用地的所有權人是私人還是公家，馬上就可以找出誰是公保地地主。」
仲介的作用在於媒合供需、簡化交易，「有些仲介或土地開發公司會去收很多零碎土地，像是公告現值300萬、500萬元以下的，蒐集一堆後賣給建商，那建商也比較喜歡跟仲介買，不然他買10塊公保地要簽10次約，很麻煩。」
除了收購與轉賣，仲介還得協助地主清除土地上的「占用」，但有時地主請住戶、店家清理，還得上法庭才有辦法解決爭議，地主無力慢慢處理，便能委託仲介代辦，或者直接將土地賣給仲介「現狀點交」後，讓仲介自己把土地清空再轉手。
至於仲介的利潤，翁聖儒說，「如果相對簡單、轉手幫忙賣的，頂多賺個３％；至於產權相對複雜，例如繼承了五代，或是土地登記在祭祀公業（以祭祖為目的所設立之獨立財產）手上，這種要能處理好再賣出去，價格就會比較高。」但也有仲介私下表示，房地產景氣時，建商對增額容積的需求高，買進來公保地轉手利潤就不是個位數，甚至「加個三成，建商也會買」。
另外，由於公保地買賣不容易向銀行貸款，「要收一堆在手上，有些就要去民間借貸，而且收的時間長也可能賠錢，這些都是風險。就跟買股票一樣，投資都是有賺有賠有風險。」
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