政策篇》若公權力輸給釘子戶 都更恐停擺 再遇到下一個文林苑王家 政府該怎麼做？

同樣等待都更近十年的賴先生，買下位在台北市中正區的老房子，歷經三家建商談整合，從充滿希望到漸漸絕望，「如果政府沒辦法解決『釘子戶』（拒絕拆遷戶、非同意戶）的問題，我認為都更走不下去。」
 

多年來，熱鬧的台北市信義區永春捷運站旁，閒置著一處拆到一半的「廢墟」，多數都更同意戶已離家超過三千五百天，三十位搬遷出去的長輩相繼過世，卻因少數幾戶遲遲不同意，拖了十六年，才在去年七月由建商持照拆屋，二○二○年新居才會落成。
 

老舊房屋更新是許多住戶的殷殷期盼，尤其是危險、不堪使用的房舍，更加迫切；不過，對多數人來說，似乎只是一場難圓的夢，其中，最關鍵的因素，不外乎考驗人性的「分配」問題。

「文林苑之後，每個住戶都想當最後一個簽字的人。」一名建商無奈地說，因為台北士林都更案文林苑釘子戶王家的「示範」，每個人都想拗久一點、分多一點，讓都更整合變得難上加難，建商與都更同意戶都直言「政府魄力不足是最大的問題。」
 

於是，有部分案子改採「放棄」非同意戶的方式進行，若部分住戶不願參與都更，與其強制劃入開發範圍，卻得面對抗爭風險，建商或整合者乾脆排除不同意戶，用缺了一角的基地申請建照，形成新穎大樓包圍著老舊透天厝的景象，如同門面缺了門牙。
 

都更長久以來是地方首長必須面對的重大課題，不僅關乎市容，更與防災安全緊密相關，二○一六年小年夜的南台灣大地震，台南維冠金龍大樓倒塌造成上百人死亡，讓大眾驚覺，九二一地震前興建的房屋，耐震度與安全性都必須重新檢視，危險建物在天災發生時更有危及鄰居之虞，加上全台土壤液化風險，老屋健檢與更新其實迫在眉睫。
 

台北市長柯文哲曾直言，自從文林苑後，北市都更幾乎停擺，若台南地震發生在台北，可能會死更多人，「過去政府對都更沒有決心，只是講講，應該用公權力介入。」柯文哲更強烈主張，釘子戶須用公權力處理，「讓他們想多拿錢也沒有辦法。」
 

面對釘子戶：依法可拆 不拖過一年半，由法院擔任仲裁

永慶房產集團總經理葉凌棋認為，都更最大難題就是碰到反對戶，現在只要一戶不同意就做不成，政府如果無法落實公權力代為拆除，再多獎勵都是空談。

根據《都市更新條例》第二十五之一條，以協議合建方式（即地主與建商合建）進行都更的同意比例只需超過五分之四即可，剩餘的五分之一，政府可以強制徵收。第三十六條則規定，政府可以代替實施者拆除不願搬離的住戶，且北市根據第三十六條訂定的補充規定，若採權利變換方式，超過一百戶的社區，非同意戶若未滿十五戶，即可申請市府代拆。
 

文化大學建築及都市設計博士候選人王章凱認為，由政府擔任都更實施者，角色更為妥當。依他了解，很多建商公會理事長都希望政府出來擔任整合者，整合成功後再由建商來標案，可加速都更推動。「對建商而言，所有整合成本由政府處理，標案後三年內可以交屋，成本可以控制，建商一定樂於參與。」
 

依據《都更條例》，權利變換範圍內應自行拆除遷移者，若超過都更實施者公告期限，地方政府得代為執行拆除，以六個月為限；若有特殊情形，可再延長六個月，以兩次為限。換言之，政府代拆的期限最長一年半，卻往往害怕引發爭議，一再暫緩拆除，文林苑延宕兩年，是最壞的示範，導致房舍早就被拆除的同意戶，流連在外的時間更長。當依法合理的時間以不超過半年為限，政府就應以公權力介入協助代拆，解決爭端。

• 權利變換：指房屋所有權人與建商分別提供土地、資金參與更新，完成後按每個人都更前擁有的權利價值以及出資比率，分配都更後的建物、土地或權利金。

行政院政務委員張景森在文林苑完工後，曾於臉書寫道：「保障小地主私有產權固然重要，但不應擺在都市更新價值選擇中的第一位，更不應該把畸零地地主的權利無限上綱。」
 

「文林苑讓市府及社會付出了滿大的成本。」台北市都更處副總工程司袁如瑩說，其實可以考慮由法院擔任第三方公正人，作為裁判者，而不要由都更實施者向市府申請執行代拆，台北市已建議中央將此作為《都市更新條例》修法參考。

釘子戶盤踞，造成市容亂象

林森北路停車場旁的老屋奇景

北市中山區一處基地，預計蓋地上12層、地下5層建築，已整平暫做停車場，然而面對林森北路一側，猶有兩、三棟平房未整合。（攝影／陳永錚）

南京東路商圈凹陷的一角

吸引觀光客造訪的南京東路商圈，高聳的國際飯店旁，低矮樓房與商家，讓街廓如同缺了一角。（攝影／陳永錚）

永春社區廢墟閒置16年

北市忠孝東路、松山路口的永春都更案，因少數住戶不同意，16年來處於拆到一半的廢墟狀態，後來實施者將不同意戶劃出都更範圍，去年11月才終於動工。(攝影/陳永錚)

面對修法：有共識先修 透過程序免除、減稅，拉高誘因

除了釘子戶這道難題，《都更條例》修正遙遙無期，是妨礙都更的另一塊絆腳石。
 

大法官會議於二○一三年四月做成釋字第七○九號解釋，宣告《都市更新條例》部分條文違憲，包括「都更事業概要」（整合最初期的原則及摘要說明）的同意門檻過低（編按：住戶及土地的一成）、 都更事業計畫送審議前未辦理聽證程序、「都更事業概要」未經適當組織審議等條文，須於一年內檢討修正，逾期失效。
 

此一釋憲源於文林苑等都更爭議，大法官認為《都市更新條例》部分條文不符《憲法》要求的正當行政程序，難以保障人民財產權與居住自由。然而，時隔三年，送進立法院的修正版本多達二十個，顯示出都更問題的複雜性，在代拆機制、同意門檻、容積獎勵（增加可蓋坪數）等爭議點，共識難尋。

其實，無須讓爭議條文卡住修法，有共識且能加速都更的部分不妨先行解決。
 

例如，在簡化程序方面，袁如瑩認為「概要」程序大可免除，既然大法官認定「概要」的同意比例違憲，又是案件初期，其實可等到整合至一定比例再送件，更符合效能。
 

除了公辦都更之外，都市更新還可採行自力都更和建商參與（編按：在《都市更新條例》中有建商參與者，須做權利變換），兩者之間的差別，在於同意門檻和節稅措施，自力都更同意門檻高，且沒有節稅獎勵措施。
 

前台北市副市長張金鶚認為，政府可鼓勵百分之百同意的自力都更，比照建商參與都更的模式，給予土地稅及契稅減徵優惠，將有助節省都更案審查時間。
 

「事實上，偏遠郊區老舊社區都更，需要更多容積獎勵，才有機會讓房價低的老舊建物改善。」召集自力更新的台北市大安區瑞安街都更住戶嚴立說，以大安區為例，因房價高，至少還可以一坪換一坪，但像台北市文山區、北投區、新北市郊區每坪房價低於四十五萬元的地段，即使以現行容積獎勵最高值計算，都不見得有建商願意參與，如果政府無法給予這些區域的老舊房屋更多容積率補貼，即使有自力都更機制，成功機率仍低。

面對危險老屋：另闢捷徑 除賦稅優惠，應放寬同意戶門檻

行政院二○一六年十二月底拍板《都市危險及老舊建築物加速重建獎勵條例》草案，送入立法院力拚臨時會三讀，想繞過修法延宕的《都市更新條例》，先救救危險老屋。老舊建物更新草案祭出賦稅優惠，經評估須拆除重建的三十年以上老屋或危險建物，重建期間免徵地價稅、建成後地價稅及房屋稅減半兩年，與可延長房屋稅減半至轉手前。
 

但魔鬼藏在細節裡，葉凌棋認為，政府跨大步另闢第二條路推動都更，立意雖好、企圖心明顯，但後續執行會有困難，包括容積獎勵不足：此條例容積獎勵僅三○％，低於《都市更新條例》的最高五○％，以一般最常見的住宅區土地、四層樓公寓來說，誘因有限。

葉凌棋認為，老舊建物更新草案規定必須住戶一○○％同意的門檻太高。事實上，連有海砂屋及都更雙重獎勵的都更案，都不見得能整合到一○○％住戶同意，但該條例卻要求一○○％同意才能申請，等於是看得到、吃不到的餅，未來在立院審查時應該適度放寬。
 

喊了多年的都更，如今看似曙光乍現，但是必須有效解決釘子戶問題，並加速修法取得共識，都更才真正有望。