台灣官僚病大體檢》 誰綑綁了35萬公務員？

警察局的內勤人員，極少接受媒體採訪；但是這次，廖材楨「被迫」接受採訪，因為他部門承辦的機車採購案，出了大問題。那張藤椅，他坐得像針氈。

今年二月及三月，台北市警察局的機車汰舊換新，前後對外公開招標採購新機車共四二二輛。這筆一千八百多萬元的生意，最後被一家名不見經傳的廠商「捷穎實業有限公司」拿下。機車平均單價只有四萬五千多元，還要包括行車記錄器，是市價的一半。

便宜，當然沒好貨。這批機車雖然在驗收時都沒問題，但員警在執勤時發現，除了車燈會滲水、加油槍伸不進加油孔、支架角度太小讓機車容易倒，甚至在紅綠燈停車時，怠速還會熄火。用來抓壞人的警用機車，騎到一半熄火，警察維護治安的效能會好嗎？搞到最後，這四百多輛機車，全數召回整修。

在警察局，我們一開始的提問很簡單：「為什麼警察會買到問題機車？」但這個簡單的問題，背後卻有著盤根錯節的因素，越挖越複雜，從這裡，可以看出整個官僚體系的縮影。

只見廖材楨拿出一疊資料，謹慎地選擇用詞：「本局辦理所有採購案件均依照《政府採購法》規範，本案是以公開招標方式最低標決標原則辦理。」最低標，是政府採購中最常見的決標方式，只要廠商符合基本資格參加投標，政府依法只能接受出價最低的廠商。

從警察到國軍，竟重複踩雷

警察局就不能對於品質有一點要求嗎？廖材楨又拿出一疊文件，表示廠商都符合資格。但一看招標資格，就知道為什麼這批機車會通過驗收：廠商產品除了基本的車長規格、安全、環保審驗之外，對機車的品質，可說是完全沒有要求。

「我們的目標，當然是用合理的價格買到較好及符合需求的東西。」廖材楨說出難處：「但是顧及公共利益，不能對廠商有差別待遇，所以要避免獨家製造、專屬專利或是指定廠牌，才符合《政府採購法》第六條公平合理的原則。」

雖然以最低標買到超便宜的機車，後續維修不會花更多錢嗎？廖材楨說：「本案訂有二年保固期，會要求廠商修到好。」當被追問，過了兩年保固期呢？「我們嚴格要求廠商限期改善，全部運回更換零件及重新檢測。」廖材楨帶著僵硬笑容重複說道。

用最低標買東西，政府乍看花的錢最少、也沒有圖利廠商的爭議，對公務員來說，就是最安全、也是唯一的作法。但這一套官僚規則，會帶我們走向什麼超乎想像的荒唐劇本？

原來，去年六月，另外一批中華郵政公司的公務員，早就已經買過捷穎的機車。當時，中華郵政工會的建議案中就有註明「總公司郵務處招標採購一批機車（捷穎），經外勤人員實際騎乘後，發現眾多問題，請總公司盡速洽談改善，以維騎乘人員安全及投遞品質。」

包括台北、彰化、台東、高雄、桃園等分會，也都爆發基層郵差對捷穎機車安全的疑慮，例如離合器片易燒毀、後行李架缺失、離合器出廠時調整不當等。而郵局的答覆都一樣：「保固期內會修到好。」

更可怕的是，台灣銀行、經濟部、國軍等單位，也在去年和今年買了捷穎的機車。也就是說，捷穎這家廠商的問題機車，早已蔓延全台。

這齣鬧劇，在今年八月十二日到達高峰。那一天，中華郵政公司在工會一片罵聲下，又花了三千三百萬元採購機車。結果，捷穎再度以低於底價兩成的價格搶標成功。

這就是台灣的官僚！

我們把政府採購機車的規格，拿去問台灣機車界大廠三陽公司的發言人田人豪時，他表示：「有品牌保障的機車，大概都要七、八萬元。但政府的遊戲規則，都是最低價格標，在品質上自然很難要求。三陽本身產品品質要求高，標案就很難勝出。」

也有業界人士指出，捷穎若不是為了搶市占率而低價搶標，就是在保固期後，從零件、維修賺回來，估計可賺個六至八年。捷穎則回應，有問題都會負責維修。

像捷穎這種廠商，只是官僚體系中的小問題。如果檢視台灣近年來延宕、出包的政府建設，如桃園機場、故宮南院、金門大橋等，背後都有一個共同點：全台有九成以上的工程招標，都和捷穎採購案一樣採最低標。

為了怕麻煩，不敢採最有利標

我們的問題，從一輛問題機車，擴大到整個政府採購：難道政府真的不能追求品質嗎？答案是可以的。

行政院公共工程會主委吳宏謀說：「最低標的確有很多不合理的地方，造成像金門大橋、機場捷運等工程延宕的原因之一。但其實，除了最低價標，政府可以採用最有利標，透過成立評選委員會，挑選最符合政府需求的廠商，與廠商溝通協調出符合性價比的合約，雙方是一個夥伴的關係。」「但是，公務員都不敢用，幹麼自己找麻煩呢？」

事實上，郵政工會就建議過，「公司採購外勤人員機車應採最有利標，而非採最低標方式」，以避免再買到問題機車。但是郵局的回覆，和北警如出一轍：為了「符合市場公平競爭、避免衍生偏袒或排除特定廠商之疑慮……，得否採最有利標宜審慎評估。」

「最有利標對公務員完全沒好處。除非把刀架在脖子上，公務員才不會用最有利標。」擔任過內政部部長、工程會主委的台大土木工程學系教授李鴻源說。

當初聽到金門大橋這麼龐大的工程案，竟以最低標決標，他就很擔心。果然，工程進度嚴重落後，交通部只得解約，重新招標。

此外，桃園機場漏水、跳電，桃機公司的專案報告也指出，是因為「常採最低標方式辦理採購，面臨廠商低價搶標……，影響國家形象。」

李鴻源回憶，自己也曾推動過最有利標，但第一件事不是修改法令，「因為法令都在那邊，只是公務員不敢用。」他拜會的，是調查局、廉政署、審計部這三個部門。

為什麼政府追求品質，要先向司法政風、審計會計這兩大鞭「拜碼頭」？李鴻源指出：「最有利標最怕的情況，就是沒得標的廠商去檢舉你圖利，這時檢調單位就會不分青紅皂白來搜索，全部帶回去偵查。」

「在興利和防弊的價值選擇中，我們的政府一味地追求『防弊』那一端。」李鴻源說。這也是為什麼，在政府單位沒人敢追求品質或效能。

最近，史上第一位反告政風單位誣告的公務員劉慶豐（詳見p.82法令過時篇）為國家省錢，反而被告圖利罪，最後因為證據不足，偵查終結。「政府不能用專利，否則就是圖利廠商，這樣的環境更不可能追求創新。」李鴻源說。這樣下來，整個政府的文化就是「寧可不任事，不要被抓去關。」

李鴻源嘆了口氣，語重心長地說出問題核心：「採購只是冰山一角，問題在於整個政府事務官的文化。我們有太多制度，讓公務員不敢任事。整個國家的公務員溫文儒雅，演出一場爛戲。」

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做善事當防賊，吳念真也碰壁

政府，可看成是全台灣資本額最高的一家公司，從你的生老病死、到整個國家的發展，都掌握在這家公司手上，但它也是全台灣最沒效率的一家公司。這個政府，已經僵化到如同「殭屍」，正全面嚴重威脅台灣在各個領域的發展。

導演吳念真日前就透露，○六年成立「快樂學習協會」、與政府打交道的過程。無法想像，一個協助偏鄉、弱勢學童課輔的慈善機構，竟也差點被扼殺。

「我們很認真申請，遞上去（教育部）不久就退下來，理由是：成立宗旨（紙本）不能橫的、要寫直的。」吳念真接著說：「後來他們又問：既然免費，照顧偏鄉小孩，為什麼取名『快樂學習』？我很火大，不然要『痛苦學習』嗎？我就說，我改一個名字，改『你他媽的教育部做不到的由我們來做協會』。」

官僚文化讓善事做不了，更是創新創業的殺手。

立委余宛如日前投書《火箭科技評論》，談到自己簡化申請創業補助，淪為「作文比賽」程序，「明明是很好的政策，執行起來卻像防賊一般，結果反而失去了政策原本的美意。」無疑地，政府已是拖垮台灣各行業競爭力的一大障礙。

若看二○一五年世界經濟論壇的全球競爭力評鑑中，台灣的整體競爭力名列第十五名；但是，公部門效能（Public-Sector Performance）的排名僅為第三十五名。

台大政治學系副教授彭錦鵬認為，台灣政府效能在國際上排名雖不特別差，但不代表政府沒問題。他說：「在經商最困難的因素裡，第一名和第二名分別就是『政策不連續性』和『政府官僚制度的無效率』，都是需要改進的地方。」

此外，在台灣公共治理研究中心的「公共治理指標」中，政府效能不論是主、客觀評分，也是連續三年下滑。彭錦鵬直言，「這顯示在政治資訊公開透明，新聞媒體、社交媒體快速反映政府缺失的情形下，造成民眾負面的印象。台灣的政治和行政文化，的確出現危機。」

台灣的公務員，都是透過嚴格的國家考試，精挑細選台灣最會念書的精英；但進到這個可怕的官僚體系後，卻都變成李鴻源口中「溫文儒雅，演出一場爛戲」的公務員。我們應該怎麼做，才能解放被官僚體制綑綁的三十五萬名公務員？

如果你的想法是「幾十年的官僚窠臼，怎麼可能改變？」那麼恭喜你，你已經加入這群演爛戲的殭屍公務員了。事實上，文官體制的改變正在發生，而且這些改變的起點，都是從最小的單位起跳：一個人。

小公僕心聲，啟動管考作業簡化

去年，一群台灣黑客成立的零時政府（g0v），就有成員陸續加入政府單位，從體制內做公務體系的改革。

例如知名醫療網站「病後人生」創辦人羅佩琪，就進入衛福部，與公務員在公共政策網路參與平台上，整合政府與民眾的提案資訊，並促成「癌症免疫細胞療法的修法法案」。

而今年三月，一位化名「魚凱」的基層公務員，寫了「給林全院長的一封信——公務員也想實踐夢想」，指出公務體系的各種改革方向，獲得廣大回響。也許因為年輕，魚凱沒有變成「公務員魚凱」，他還保有熱血，期待改革（詳見p.88革新曙光篇）。

新政府上任之後，林全也透過發言人表示「聽到魚凱的聲音了」，並由國發會在今年八月啟動管制考核制度的作業簡化。

負責管考改革的國發會副主委曾旭正，接受《今周刊》專訪時表示，「我們先從國發會的管考制度開始做示範，這只是一個開端。台灣的公務體系非常複雜，必須一步步展開，也需要各層級政府單位的跨部門合作。」曾旭正說。這一步，也是新政府上任後，官僚體制發生變動重要的一步。

管考制度》老闆太多、只求防弊

如果，有一家企業的會計、政風把每個員工當賊，仔細盯著你有沒有犯錯，等著懲戒、把你移送法辦，你敢做事嗎？

曾旭正把管考制度比喻成地圖，「地圖是手段，我們應該是用那張地圖，要到一個遙遠的目的地。但是現在變成，我們一直站在原地，要把地圖畫得漂亮一點，就忘記要去目的地了。」而現在的問題，就在於地圖已經畫得太複雜了。

「其實，我們的公務人員素質是很優秀的。」台北大學公共行政暨政策學系副教授胡龍騰說。「但是，我們整個官僚體系，有太多的機關都在做管考，反而箍緊公務人員的手腳。這對魚凱這樣有熱情的公務員來說，是很傷的。」

到底，政府的管考制度有多複雜呢？胡龍騰列舉了一連串公務員要面對的「老闆」：「國發會、行政院人事行政總處、主計總處，監察院的審計部，還有司法單位、政風處等，這些單位都在管公務員做事。這麼多個公公婆婆，既要你興利、又要你防弊，制度之間有強烈的價值衝突。」此外，監察委員、民意代表也經常介入，讓公務員做不了事。

「其實，人事、主計、研考、政風等單位，這些都應該是輔助單位。但現在有時候卻反客為主，宰制公務員的行事。」台灣公共治理研究中心執行長、台大政治學系兼任助理教授李俊達說。

台大公共事務研究所所長蘇彩足就說：「像我們的會計制度，防弊的心態太重，現在還比中國落後。」

她舉例，邀請國外學者來台灣演講時，一定要把回國的登機證用國際郵件寄回來，才能核銷機票費用，「前幾年，中國只要用手機拍照傳送回程的登機證，甚至於有的大學只要學者提供去程的登機證，就可以核銷。」

蘇彩足說，「在電子化的時代，會計制度實在需要與時俱進，才能減輕基層公務員的壓力。」

而在政風檢調方面，吳宏謀擔任工程會主委，第一件事就是宣示提升工程最有利標比率。除了擬定相關的配套準則，例如公開評審委員，增加採購透明度、廢止了好幾條行政命令與解釋令，鬆綁潛在的法令箝制。

吳宏謀透露：「（林全）院長也已經指示法務部，希望避免『濫訴』。我們要讓勇於任事的公務員放心採購，也減少不必要的爭議。」

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人事制度》無法淘汰、無法獎勵

如果，有一家企業前一％到七五％都是績優員工，沒有淘汰制度，員工會認真工作嗎？

公務員的管理，若從人力資源管理的角度，現在的人事制度，既無法激勵好的公務員，也無法淘汰不適任的公務員。又一次，台灣在效率和公平性之間，嚴重向公平性傾斜。但在「公平」的大旗下，藏了多少醜陋的東西？

從補習班取才，難培養服務熱忱

首先，台灣的公務員考選制度，還是清朝「一試定終生」的科舉制度。

胡龍騰說：「看起來是考試取才，但事實上是補習取才，讓補習班去幫我們的政府培育公務人員。」若比較其他國家，台灣公務員一般沒有口試，也沒有心理測驗，純就分數取才、分發，雖然公平，但這個人適不適合服務民眾，卻無從得知。而且，台灣公務員「考、用不合一」的現象，也是世界罕見 (詳見p.86借鏡國外篇)。

「在考選這一環，已經有問題了，公務員進來後的考績制度，也有問題。」世新大學組織管理系教授余致力說。我們的考績制度，實際上已變成「輪流打乙等」的不成文「公平」規定。

曾旭正也坦言：「輪流打乙等，實際上是一種假的、破壞制度的公平，讓這個制度失效。」

在「人人有獎」的制度下，台灣的公務員，有七成五都是甲等、二成五是乙等，丙、丁等人數等於零。這和日、韓、星國的績效制度一比，「反淘汰」的畸形程度一目了然。

「考績不只不是形式化的獎懲，它應該是可以激勵公務員發展。」余致力說，過去關中擔任考試院院長時，曾推動公務人員考績的修法，但遭到公務員強烈反彈（詳見p.76制度亂象篇）。余致力認為，至少可以在甲等上面再加一個優等，用較正向的方式，獎勵真正優秀的公務員。

績效管理》投入做虛工、產出沒人管

如果，一個部門的績效，都是在衡量沒用的雜事；而且做得再好，員工也不會有獎勵，這個部門會有競爭力嗎？

而官僚體系最複雜的問題，就是組織的績效工具沒有發揮作用，也沒有和其他國家預算、人力資源做連結。李俊達分析，政府的產出除以投入，就等於政府的效能，但現況卻是「投入做虛工，產出沒人管。」

魚凱就舉了一個政府衡量「投入／產出」的荒謬事跡：「有一次中央辦短片競賽，要各縣市製作政策宣傳短片，績效自然是點擊率。結果，某單位就發文，要公務員『每小時點二十次』，衝高點擊率。」

事實上，台灣的組織與施政計畫績效管理，是來自於一九九三年美國的《績效管理法》（GPRA）；而美國已經在二○一一年升級為《現代化績效管理法》（GPRAMA），導入預算、領導個人的績效連動。但是，台灣的績效管理，仍然沿用二十世紀的制度。

不過，在僵化的績效管理下，仍有表現優秀的政府單位。被媒體稱為「新北點子王」的新北市民政局局長江俊霆，雖然是政府單位主管，但在去年被《經理人》雜誌選為百大MVP經理人，打破公務員的傳統印象。

新北點子王，讓戶政事務更便利

「很多人覺得，在公務體系裡，有很多障礙。」江俊霆說：「但是主管如果真的想做事，絕對找得到工具和資源。」他舉例，他曾把戶政事務所的平日服務時間，延長到晚上八點，「其實，如果用輪班方式，同仁上班時間沒有增加。因為這個措施讓民眾感受到便利性，同仁也更有成就感，這就是正向的循環。」

「突破本位主義，很重要。」江俊霆說：「時代不一樣了，我們這裡，每個人都要學行銷、跟民眾溝通、提政策發想。公務員會有本位主義、推事情，是因為他覺得和自己無關。但是如果主管的每項業務，都讓別人有感，同仁就會覺得有意義。」

從魚凱、江俊霆、g0v的開放政府，到國發會、工程會、行政院，我們看到一波官僚體系的質變正在發生，而這也是《今周刊》一路從公民意識、代議立法制度、政務官，到官僚體制的「民主治理四部曲」中的最後一哩路。

這是蔡林政府的全面挑戰，也是台灣公民的試煉。要讓這一切改革發生，我們不能只期待上位者作為，而是要結合外與內、上與下的力量，一起為了台灣的民主努力。

新北市政府民政局局長江俊霆（左）認為，公務員不能把僵化的公務體系當成藉口，唯有破除本位主義，才能真正滿足民眾需求。（攝影／劉咸昌）