軍公教上街頭抗議 退休金問題在吵什麼？年金改革 你不知道的事

九月三日軍人節，軍公教拉高分貝，打算號召十二萬人上街抗議，「違背信賴保護原則！苛刻軍公教退休金……！以你花錢的模式，國家並不缺錢……！有臉要求退休人員少領退休金，這哪門子的轉型正義？」一封簡訊在LINE上瘋傳，內容直接槓上政府積極進行中的年金改革工程，火力十足地，要求軍、公、教、勞一起走上街頭。

自從今年六月二十三日開始，以「尋求共識」為目的的總統府年金改革委員會，周周開會，至今已滿十次會議。然而，九月三日的抗議活動，表面上竟像是為這十次會議的效果，下了一個代表「失敗」的注解。

有趣的是，根據《今周刊》委託台灣指標民調公司在八月下旬進行的調查顯示，當被問及「十次會議是否有助於了解年金改革」時，認為「有幫助」的受訪者比率接近五成，明顯高過認為「沒幫助」的三七．七％。

民眾態度悲觀》近五成認為改革不會成功

然而，也有多達四八．五％的民眾，認為這一次的年金改革「不會成功」，比率明顯超過認為「會成功」的三一．八％。民眾的悲觀情緒其來有自；在年金改革的會場之內，十次會議，總共完成了十三種年金制度專案報告；但在會場之外，族群的對立撕裂、對於改革合理性的疑慮，反倒隨著一次一次的討論而有增無減。勞工的被剝削感、軍公教人員對於遭到汙名化的不滿、「國家不會因為年金破產」的言論聲量，都在這兩個月的期間快速加溫。

台灣指標民調公司總經理戴立安解讀問卷結果，「民眾認為年金改革不成功的機率偏高，應該就是與近期社會的氛圍有關。」但他也表示，從調查顯示民眾認為「開會有幫助」的結果來看，年金改革委員會已經讓社會更認識年金破產危機的本質。前十次會議所引發的爭論，若能獲得進一步釐清，接下來也能有建設性的討論方向出現，民眾對這一次年金改革的信心，應該就能開始回升。

逐一釐清謬誤》成為實質討論的共識基礎

依據規畫，自九月一日的第十一次年金改革委員會議開始，將進入年金制度的「實質議題」探討，改革將要如何走得下去，前提就是要將過去兩個月被拋出來、造成各種撕裂與仇恨的迷思謬誤逐一釐清，成為實質討論階段的共識基礎；讓過去兩個月的「最壞」與「最疑慮」，轉變為年金改革前進的正面能量。

年金改革實質討論即將開始，在這個化解台灣最急迫問題的關鍵點，破解當前迷思，就是當前最大課題。

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迷思1 退撫支出占比在下降，國家沒有破產問題？

真相是 政府提撥不足，潛藏負債18兆 破產在即

政府一年總預算將近兩兆元，其中軍公教退撫支出近一五○○億元，占歲出不過只有七．五％，這個數字，讓年金改革委員、高雄市公務人員協會理事長吳美鳳在會議中提出質疑：「退撫支出只占政府總預算的小小部分，造成財政困難的其他原因，是不是也請一併提出討論？」

她指出，目前政府的公用財產加上非公用財產（指公用財產以外可供收益或處分的國有財產），總額是九兆五百九十七億元，且不包括外匯存底、各銀行盈餘，「破產就是身無分文，一無所有，該有的資產統統變賣完，才叫破產，其實我們還很有錢，政府沒有那麼窮馬上破產。」

這段出現在第四次委員會的發言，在網路上被過度簡化為「國家不會因年金破產」的說法，並且廣泛流傳，直接挑戰年金改革合理性。

「中華民國沒有窮到會破產，這個國家不是錢太少，而是賊太多。」本刊採訪公務人員協會理事長李來希時，他劈頭就說年金改革是攸關兩千三百萬人民的事，不要危言聳聽。「國家哪一點財政困難，我們預算編不出來了嗎？」

制度漏洞》潛藏負債越滾越大

但，現行年金制度所造成的財政黑洞真的只是危言聳聽？台灣，真的沒有破產問題？

金管會前主委、政大風險管理與保險學系特聘教授王儷玲指出，從政府每年退撫支出占總預算的數字，確實可看出，該筆支出「目前」並未拖垮政府財政，但是，「這個數字僅包含年度退休撫卹支出；會不會破產，根本不是看這裡。」也就是，被吳美鳳據以推論的財政收支表，並未考慮到政府未來必須給付的、將近十八兆元的「潛藏負債」。

所謂潛藏負債，是指「未足額提撥基金負債（underfunded liability）」，也就是尚未提存準備、但未來必須支付的負債金額。根據今年七月公布的最新退撫基金精算報告，退撫基金的已提撥比率（Funding Ratio，分母是精算應計負債，分子是已提存基金金額），公務人員退撫僅有二八％、教育人員僅有二○％、軍職人員只有九％。而勞保基金據今年二月公布的精算，更只有六．七％。

提撥的比率少得可憐，是因為打從制度上路之初，勞保、退撫基金的費率設計就是「不足額提撥」。

以勞保來說，○八年勞保年金化制度出爐後，經過精算若要長治久安，保費費率須達二二％，但制度實際上路時的起始費率卻只有六．五％，在提撥率一路偏低之下，需要彌補的潛藏負債也一路擴大，據最新精算，此時此刻若要讓勞保不倒，費率已須拉高到二七．三％（現行制度是九％）。而退撫基金，在○九年精算時的適當費率約在一五至二二％之間，至今更已高達三七至四一％（現行制度為十二％）。

已提撥率要到多少才合理？一個簡單的對比是荷蘭退休金計畫，該計畫對於退休金風險管理的要求，除了在計算未來負債時必須以四％折現率推估之外，更要求基金對於未來負債的已提撥比率（或稱覆蓋率）至少要到一○五％。由此，更凸顯台灣現況之荒謬。

補足缺口》別讓下一代承擔

「自退撫基金成立以來，歷年都有不足額提撥……。」這段話，出現在全國教師工會總聯合會所提年金改革方案，一語中的，直指年金問題成因與解決關鍵。全教總建議以「補繳」為方向，受雇者（已退休教師）與雇主（政府），都須為過去累積的潛藏負債依比例補繳、補洞。

年復一年的提撥不足，正讓各項退休金的潛藏負債年年不斷累加，這個黑洞，終將吞食國家財政。

根據最新精算報告，勞保基金與退撫基金將於二○二七年及三○年破產，到時政府就須以中央財政支付這些退休金。以三○年為例，若依現行制度給付所有勞保、退撫支出，政府須支付五千二百億元，將占目前政府總預算的四分之一以上。

現行退休金制度所造成的財政傷害，當然不是危言聳聽，而是壓迫感十足的真實存在。王儷玲感嘆，「如果制度不改破產這件事是無庸置疑，不少人或許認為，破產有什麼關係，政府也會負擔，這其實就是一個很大的道德危機，這就是在搶下個世代年輕人的錢。」

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迷思2 軍公教爽領退休金，勞工少領太委屈？

真相是 不論勞工或公教，都是繳少領多

勞工退休金給付金額領再高，不過只是軍公教領最低的數字？坊間類似的言論，已掀起不同職業別的對立和仇恨。近日，一位國中退休校長在臉書公布薪資單，指陳自己過去每個月退撫基金都繳四千多元，但「再有錢的董事長如郭台銘，張忠謀……也是月繳八百多勞退基金（應為勞保基金）而已，這是政府制度問題，不是軍公教害的！」

「我老公看了我的薪資單，……他後來不敢再說他以後退休金比我少，因為他繳的錢只有我的五分之一！但我領的退休金只是他的兩倍而已，這樣我有偷國家的錢嗎？」這位女退休校長甚至槓上女總統，「我可以自己不要退休金，但請政府還我繳交二十多年的退撫基金，並請總統府登報還我尊嚴！」

這位退休教師的立場，不過是九三軍人節，軍公教上街頭「反汙名要尊嚴」大遊行的冰山一角。

對外界把軍公教汙名化，李來希音調越來越大，「年金改革到這個時間快要掀牌了，把勞工、軍公教搞在一起廝殺，問題是把軍公教殺下來後，勞工所得會增加？」

而年金改革中原本應被理性討論的「職業差異」問題，開始嚴重變形模糊。部分人士忽略了，公務員相對多領的原因之一在於相對多繳。

理性來看，依照勞動部的最新數字，一五年有近百名勞工的勞保年金月領破四萬元，另依據銓敘部與全國公教人員退休撫卹整合平台的最新數據，公務人員實際支領的月退休金最低金額為一五二五二元，甚至我們也看到有數百位公立學校教職員最低領不到一萬元，也因此，「勞工最高等於軍公教最低」，這句話本身就是誤導外界的錯誤說法。

當然，若以整體平均數字來看，軍、公、教實際平均月給付金額分別是：四九三七九、五六三八三與六八○二五元，確實比勞保（不含勞退）的平均一六一七九元還高。但這樣的比較，就存在許多謬誤。

首先，「我贊成社會保險退休金要有基本保障金額。但是，勞保是社會保險不應該拿來比公務人員的職業退休金，再來雙方的薪水本來就有差別，國外的退休金制度規畫都是用所得替代率。（不是絕對金額的比較）」王儷玲強調。

利率縮水》放大職業別差距

而若從所得替代率的角度來看，你會發現，會造成今日勞工與軍公教所得替代率差異擴大的主因，在於客觀環境、尤其是利率因素。

如果坐時光機回到一九八三年，當年第一季，銀行一年期定存利率約八．一％，大學畢業的小陳受雇民間企業，起薪兩萬元，三十年後退休前月薪達十萬元，按勞退舊制最高四十五個基數計算，他可領四五○萬元勞退金；再加總勞保約兩百萬元的一次金，假設利率不變，本金放在銀行一年可生利息五十二．六萬元以上，換算月領四三八七五元，已與軍公教的月退年金差異不大，況且還有本金可隨時動用。

但九○年代以來銀行利率逐年下滑，至今銀行一年期定存利率僅剩一％上下，且勞退舊制是不可攜式，一旦換公司就領不到，職業別差距問題才跟著放大。換言之，勞工與軍公教，本來並不存在對立與仇恨的基礎，更沒有軍公教剝削勞工的問題；相反的，應該共同面對大環境改變之下所造成的年金危機。

軍公教退撫制度也已自○六年起多次改革，現行制度試算一位七年級的勞工與公務員，未來退休時的所得替代率，兩者之間的職業別差異已不大。
 

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迷思3 信賴保護原則下，上一代領的一毛都不能少？
真相是 做好配套，退休金也可打折領

「我從來沒有反對改革，但是一定要向後生效，不能往前溯及既往。」李來希不諱言，信賴保護是民主國家、法治國家基本精神，任何政策和法律執行必須讓被規範對象有預測可能，一旦溯及既往，國家法治基礎沒有了，法律穩定、制度安定、人民財產權永遠處於不確定，「今天可以溯及既往減一○％、明天就可以減你二○％、後天三○％……。」

• 信賴保護原則：起源自英國的法律概念，英文為Legitimate expectation，指保護人民對於政府行為正當合理的信賴。《行政程序法》第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」一般來說，以不溯及既往為原則、溯及既往為例外。

這番見解，是否言之成理？恐怕未必。所謂信賴保護，是指政府行政作為應以誠信為之，並應保護人民正當信賴，其中以不溯及既往為原則，溯及既往為例外，換句話說，絕對的信賴保護不存在。

從法律觀點，談到有無違反信賴保護原則時，關鍵在到底有沒有信賴、這個「信賴」是否值得保護，以及制度變革時，和想達到的目的和信賴之間的衡量取捨；若前者較高，信賴在某種程度上就必須退讓。大法官會議釋字第四八五號就曾指明：「鑑於國家資源有限，社會政策必須考量財政。」

台北大學財政系兼任教授黃世鑫也發言主張，年金制度給付標準，仍可依據財政狀況做適當調整，「不是說當時怎麼答應，現在就不能改變。」他引用大法官釋字二八○號解釋指出，對部分無法保障合適退休生活的軍公教族群，一八％優惠存款不能取消，反過來意思就是說，對於那些錦上添花拿月退俸八、九成以上的族群，是可以檢討取消的。

從實務來看，三十年前踏入職場的勞工或公務員最原始的「信賴」，其實也已遠遠異於目前的退休條件。

制度變革》無關是否「信賴」

以三十年前進入職場的勞工Ｌ先生為例，若他今年滿六十五歲退休，假設退休後可活二十年，他的勞保年金共可領約五一一萬元（四五八○○ ×三○×一．五五％，每月可領二一二九七元）；但Ｌ先生回憶踏入職場的那一天，獲得的「信賴」只有勞保一次金，同樣工作三十年，只能領到二○六萬元，「制度改變下，平白多出三百萬元，哪有信賴保護原則，這都政府送我的。」他說。

軍公教的情況亦然，根據試算，一位在民國六十九年進入職場，當年二十五歲的公務員，以當時政府允諾的退休條件計算，在他五十五歲、升到薦任九等職退休時的所得替代率約為七三％；但連串的退撫制度調整後，他在退休時拿到的卻是接近八三％的替代率，遠遠超過他在進入職場時的「信賴」。

已進荷包的，沒人要去挑戰；至於往後能否繼續領？政府財政惡化，勞保、退撫基金面臨破產等情勢變遷，正是法律當中對於溯及既往的「例外」。

就職滿百日的總統蔡英文民調直直落，交出年金改革成績單是挽回民心的一大契機。（圖/總統府提供）

迷思4 提高基金操作績效，全部問題迎刃而解？

真相是 神操作到6％，也無法跳脫破產宿命

一般評估，增加一％的投資報酬率，可抵銷至少四％的基金提撥率，所以各界無不希望只要能提高基金經營績效，就不用調高保費，甚至因此解決棘手的基金破產問題！

或許增加報酬率可以期望，但不可完全依賴。一方面是在全球低利環境下不容易做到；再來，績效再好，與十八兆元潛藏負債比，不過只是滄海一粟，頂多讓破產年限延後，沒有真正解決問題。

先看勞保基金。依據精算報告，若以二％的報酬率推估，勞保基金兩年後就會出現保費入不敷出，十年後基金就會用完過去繳的錢，宣告破產；但若現行制度不變，哪怕報酬率提高到六％，破產期限不過只往後再延兩年，延壽的效果極為有限。

再看退撫基金。同樣依據精算報告，以二％報酬率推估，政務人員基金今年已面臨破產危機，那怕報酬率提高到六％同樣無濟於事；公務人員基金則將在明年開始入不敷出，預計十三年後宣告破產，假設報酬率達六％，也不過是把破產命運延後五年。

全教總政策研究員吳忠泰認為，基金經營績效偏低，但年金制度仍要搭配少領、多繳一起改革。（攝影／攝影組）

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全民危機》不能押注獲利風險

除此之外，「適度提高報酬率可以，但報酬率提高等於風險提高，我們沒有辦法完全用風險來換。」王儷玲提醒，報酬率是用風險換來，現在市場上沒有任何報酬率高到可以解決基金缺口問題，依據精算報告，如果維持目前制度，要為退休金化解破產危機，每年平均至少需要一○或一五％以上的報酬率，這等於要讓國人賴以養老的退休金，押注於風險極高的投資標的。

目前勞保、退撫基金提撥率明顯不足，就像負債累累的投資人，更沒有條件用高風險的操作拉高報酬率，而這也是王儷玲認為「政府應設法先撥補一筆大額救命資金」的原因，讓基金提撥準備率拉高，這樣可承擔較高投資風險，之後才有思考積極操作、提升報酬率的可能。

關於政府撥補勞保、退撫基金，更有專家表示，「民間企業雇主若沒有足額提撥勞退舊制的準備金，政府就會開罰兩萬到三十萬元，但政府自己卻坐視退休金潛藏負債不斷擴大，豈不是只許州官放火，不許百姓點燈？」

無論如何，可長可久的退休金機制不能只想到藉由高風險來換，「不能把國家下一代人退休給付，用投資報酬率去賭吧！」王儷玲說。

此時此刻，解開迷思，釐清謬誤，有助於踏出建立改革共識的第一步，也只有彼此抹去各自堅持的界線，才能開啟真正對話，台灣的年輕世代才有機會擁抱新的未來。

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