一年三百億元收入 兩成去向有爭議 亂象！菸捐67億淪為政府小金庫

台灣菸捐的奇特定位，從最近兩件事可以看出。首先，董氏基金會揭發，高雄市政府官員年花兩百萬元菸捐收入出國考察菸廠；稍早之前，衛福部則表示，擬將菸捐從目前二十元調高至四十元，引發爭議。

兩件事，意味菸捐從徵收的比率與調整原則，到徵收後的使用監督機制，都存在著檢討空間。而最重要的關鍵問題是，這個世界少見的「菸捐」制度，是否該持續。

台灣從二○○二年加入世界貿易組織後，施行菸酒稅制，菸稅每包十一．八元，由於加「稅」不易，為了「寓禁於徵」，同一年政府遂徵收「菸品健康福利捐」每包五元。而菸捐與菸稅雖然都是繳給政府，但「菸捐」是專款專用在衛生醫療上，「菸稅」則進入國庫由財政部統籌支配。

○六年菸捐漲到十元，至○九年再漲到二十元後，菸捐收入每年破三百億元，最高曾超過三百五十億元。如此龐大收入，讓菸捐成了衛福部的救火隊，包括長照服務發展基金與研議中的「醫療糾紛補償基金」等，都寄望菸捐的挹注。財稅學者出身的立委曾巨威就說，衛福部菸捐「收得很爽」，成為自己的小金庫。

菸捐正當性「走在鋼索上」

「澳洲、泰國都曾一度有菸捐，但在達到菸害防制專款專用目的後，就停止課徵菸捐，希望回歸正常稅制。」董氏基金會菸害防制組主任林清麗說。

不論是菸捐或菸稅，最直接反映在菸的價格上。根據董氏基金會資料，台灣現在一包二十根香菸平均價格是七十五元，鄰近的香港、澳門平均每包新台幣兩百多元，美國甚至高達新台幣四百元。而菸稅占菸價比率，台灣約四成（菸捐加菸稅），低於香港的近七成，以及澳門和美國的五成五。因此，反菸團體認為台灣菸價太便宜，菸稅也課得不夠重。

但這是否表示要漲菸稅或菸捐？財稅專家卻不以為然。台大財稅法學研究中心主任葛克昌說，菸捐與菸稅收入占國庫比率約四．五％，遠高於奢侈稅（約二％）等其他稅收，不合比例原則，「應該先釐清吸菸者用掉多少健保資源，再精算到底要課徵多少。」換句話說，菸捐的調整，應有更合理的評估機制。

台北大學財政系名譽教授黃世鑫也說，健保醫療費用一年五、六千億元，其中就有三百多億元來自抽菸的人，完全違反比例原則，菸捐正當性是「走在鋼索上」。國外菸價高，國民所得也高，如果未來還要再增加，只會加重勞工階層的負擔，不符合「賦稅讓有錢人多繳一點」的普世價值。

財稅專家反對再加菸捐的另一原因是，菸捐雖有指定用途，但其中存在的彈性空間大，爭議也大。

菸捐如何使用？以一四年總計三二七．四八億元菸捐收入為例，依《菸品健康福利捐分配辦法》，其中七成、二二九．二四億元是作為健保安全準備金；一成作為社會福利之用；另外兩成，則用於中央與地方的菸害防制及衛生保健。

存在最多爭議空間的，也就是這兩成菸捐的去向。

金額分配及運用 不夠透明

攤開一四年菸捐使用情況，這最受爭議的兩成菸捐，約六十六．九七億元，分別用於國健署菸害防制及衛生保健基金（簡稱菸害基金）的四十二．四億元、財政部國庫署作為各縣市查緝獎金的二．九五億元、疾管署疫苗基金的十一．四六億元、衛福部醫療發展基金的九．八三億元。其中，日前被揭發的高市府考察日菸工廠經費，就是來自於國庫署撥給各縣市的查緝獎金。

至於在這兩成菸捐中占比最大的國健署菸害基金部分，一二年立法院法制局曾經提出報告，形容這筆錢是國健署的「小金庫」。

報告指出，菸捐分配及運用透明度不足，「資料顯示，計畫用在許多荒唐名目上，但國健局（未升格前）未清楚交代完整明細。」透明度不足外，菸害基金的餘額也見逐年減少；翻開決算書，一四年基金實際分配到的菸捐收入僅四十二．四億元，但基金支出仍達五十九．六億元的預算金額，短絀十七．二億元，動用剩餘基金補足。

國健署菸害基金怎麼花的？《今周刊》查詢國健署一四年各季季報，總結一四年補助個人、團體及醫院共約三十六億元。其中，受捐助單位為「個人」者有五十一筆，補助團體則有一百三十個，獲得最多補助的是中國醫藥大學二九九四萬元，其次是台北醫學大學二九八七萬元。

不過，較令外界好奇的是，單筆金額一、兩萬元的補助非常多，立委田秋堇就因此質疑，國健署菸害基金的補助發放，儼然淪為公關用途。《今周刊》查詢申請補助的各民間團體相關董監事，總共有十三個團體與現任或前任立委有關，雖然都是小金額，加總也達一百七十多萬元。獲補助金額最高的是立法院長王金平擔任董事長的台灣癌症基金會，拿到六十八萬元，其次是前立委高明見擔任名譽理事的台灣腦中風學會五十萬元。

對此，國健署副署長游麗惠表示，民間團體和醫院都可以申請補助款，只要符合《菸害防制補助辦法》的標準，審核通過後就可以依法補助。

爭議點不止於此，在一四年菸害基金預算決算書中寫道，國健署補助醫院參加「全球無菸健康照顧網絡」的評比，全球只有二十國有醫院參與，且歐美先進國家都只有一、兩家醫院參加，台灣卻有兩百家醫院通過認證，是否值得花大錢推動，值得商榷。

國健署廣告耗2.3億 引發爭議

此外，菸害基金扣除前述三十六億元，還有數億元用到哪去了？

在預算決算書中，僅有載出「菸害防制計畫」、「旅運費」、「服務費用」、「印刷裝訂及廣告費」等粗項，並無細項可查。但在其中，一四年國健署「印刷裝訂及廣告費」花掉兩億三千萬元，這部分也已引發爭議；國健署常在媒體刊登廣告，國健署署長邱淑媞常在廣告露臉，屢遭台聯等在野黨質疑為個人宣傳。

《今周刊》查詢「國健署執行政策宣導（廣告）一覽表」發現，國健署一四年下半年密集在宜蘭打廣告：七月肝癌防治宣導、八月預防代謝症候群宣傳、九月及十月的菸害與婦癌防治宣導、十二月的口腔癌宣導，這些廣宣活動若與往年相比，特色都是「新增許多宜蘭在地媒體曝光」。巧合的是，邱淑媞正好在一四年競選宜蘭縣長。對此，游麗惠強調，所有支出都是合法使用。

花大錢宣傳降低吸菸率了嗎？台灣吸菸率從○九年的二○％降到一四年的一六．四％，但是，同期間財政部統計的紙菸銷售量不減反增，從十九．○八億包增加到十九．六八億包。游麗惠解釋，財政部的統計數字包括外銷菸品數量。

種種亂象，讓反菸團體與財稅專家站在同一陣線，希望把菸捐變成菸稅。曾巨威認為，未來應該要增加的是菸稅，以杜絕假借名義亂用經費的弊端。消基會副董事長游開雄說，稅收由財政部統一規畫，可受到全民嚴格監督。林清麗也認為，菸害防制經費應由國家整體規畫，不要淪為一個單位的私房錢。

從徵收的金額調整原則，到浮濫花用的爭議，菸捐制度，儼然已背離當初課徵目的，讓菸捐回歸正常稅制，有其必要。

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國民健康署花2.3億元在各媒體刊登廣告，引發在野黨批評。（攝影／陳永錚）