敗因探討》政府當保人 高鐵ＢＯＴ案最大錯誤 這場荒謬實驗 20年前就注定失敗

台灣高鐵公司財務改革方案在立法院遭到否決，破產危機進入倒數階段。一月十二日，立法院緊急初審通過《獎勵民間參與投資交通條例》修正草案，規定「民間機構應配合政府接管交通建設」，提供政府接管高鐵、終結民營的法源。

諷刺的是，二十年前的一九九四年十一月十八日，《獎參條例》正式立法上路，目的是要為高鐵採行ＢＯＴ(民間興建、經營、移轉)方式，提供法源依據。
起點變成終點，我們的高鐵ＢＯＴ，的確也像是在一開始就注定了走向終結的命運。

1998年7月，交通部與台灣高鐵正式簽約，不到一個月後，雙方就得開始為資金問題傷腦筋。（攝影/聶世傑）

甄審會議草率沒有考量財務計畫可行性

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「財務計畫是致勝關鍵！」時間回到一九九七年九月二十五日，交通部高鐵計畫甄審委員會以此為主要理由，宣布「台灣高鐵聯盟」贏得興建營運高鐵「最優申請人」資格。從這天起，一場華麗卻瘋狂的大膽實驗，就在台灣轟轟烈烈地上演了。

華麗，因為這是全世界最大的一樁ＢＯＴ案，總額超過新台幣五千億元。

瘋狂，因為從一開始，這場實驗的基本假設就錯得離譜；而每一位參與者，幾乎也都是摸著石子過河的生嫩新手。

既華麗又瘋狂的實驗，為台灣留下了一條縱貫南北、承載著弭平城鄉落差夢想的高速鐵道；但在政商、金融與社會的經緯上，二十年來它所刻畫的卻是一道撕裂傷痕，過程中，政府破壞體制與專業，業者彷彿無視道德風險，輿論熱中揣測種種權謀與圖利。

這條恐怕將以破產、政府接管為盡頭的傷痕，第一刀，則得回一九九七年九月二十五日，高鐵甄審委員會召開第二階段評選會議。會中，台灣高鐵聯盟以「政府零出資」的報價，毫無懸念打敗了競爭者中華開發的「政府總出資二五五二億元」規畫。「財務計畫是致勝關鍵！」在價格標的原則下，這句評語喊得理直氣壯。

「但，這是台灣第一個ＢＯＴ案，也是全世界金額最高的案子，且牽涉極度複雜的土木工程與財務工程，最後竟然是以喊價來決定。」曾任交通部高鐵財務顧問的業界人士認為，甄審會議的粗糙結論，是台灣高鐵一路顛簸的根本原因。

二○○九年至一一年，台北地檢署主動偵查台灣高鐵興建營運過程中是否存在不法，結果雖未發現違法情節，但也留下了這些調查紀錄：「甄審委員會評選最優申請人，開會次數極少。」「並未考量財務計畫是否務實可行……，執意僅以政府出資最少、最有利於政府為考量重點，當場決標，容有率斷之議。」

而這個被評為致勝關鍵的漂亮財務規畫，正是未來種種爭議的核心。一位熟悉台灣高鐵投資計畫的人士表示，當年的財務規畫，其實是基於「政府嚴重失準的運量預估」，他攤開政府在甄審前一共五度的運量預估線圖，對比高鐵實際上路後的數字，「五條曲線中，即使是最低、最保守的那一條，實際運量也僅有它的三分之二左右。」

政府出面擔保成為三千億債務保證人

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除了離譜的基本假設造成過度樂觀，台灣高鐵整套財務計畫的最大問題，是沒有在提案之前，先一步完成融資規畫。早在○三年行政院工程會對高鐵ＢＯＴ案進行的專案研究中即已指出，由於ＢＯＴ案的融資屬無擔保借款，且授信期長，業者順利取得融資的難度、利率均不低，因此「一般而言，執行者應該在與政府議約前即完成融資。」

這個關於「錢」的大問題，台灣高鐵當初沒有想到，甄審委員當時沒有考慮，結果為了事後彌補所採取的每一步，幾乎都成了今天高鐵面臨破產的源起。

一九九八年七月二十三日，台灣高鐵與交通部正式簽約；二十天後，第一個為了「補洞」的動作就出現了。八月十三日，交通部、高鐵與融資銀行團簽定「三方契約備忘錄」，其中，政府向高鐵承諾將協助融資的進行，同時，政府也向銀行團承諾，會扛下高鐵積欠的借款本金、利息等。換言之，政府不但要負責高鐵的融資，更成了高鐵債務的保證人。

對此，監察院在○九年針對高鐵的報告中這麼寫到，專案融資的基本精神是：「借不到錢就不做(Bankable or Terminate, BOT)」，只要融資機構沒有融資意願即毋須執行，不必勉強，政府更不應積極介入，讓步過多，終將損及公共利益。

報告中並且以著名的英法海底隧道ＢＯＴ案為例，即使專案執行期間遭遇興建成本大幅提高等困難，但兩國政府始終堅守「三不政策」：不出資、不保證、不收拾善後。不幸的，這三不政策，我們的政府不但都做了，而且一路以來做得徹底。

高鐵局總工程司鍾維力曾在訪談間回憶當時，「國內銀行界多半傾向承作低風險的放款，不願放下身段了解專案融資的精神，以至於在高鐵專案融資部分須由政府出面簽訂三方協約，作為保證。」他的說法，點出了在整樁高鐵ＢＯＴ案中，不僅政府、業者是新手，扮演資金供輸重要角色的銀行，也因為缺乏經驗而成為阻力。

經過一年半的運作，二○○○年，總統大選年，高鐵第一次聯貸案在二月二日簽約，當時的交通部長林豐正、高鐵董事長殷琪與融資銀行團代表，也正式簽定三方契約，政府允諾為高鐵承擔保證的債務總額達到三○八三億元，銀行借款利率則在七％至八％。

關於這個利率水準，各界有不同看法，熟悉專案融資的學者認為，「比對國際案例，算是合理，畢竟這種案子的未來現金流量難以確定，即使有政府擔保，利率也低不了太多。」但另一位曾在○七、○八年間協助台灣高鐵規畫財務重整的投行業者則直言，「有政府擔保還要七％利息，銀行簡直吃定高鐵！」

特別股猛注資撤去保護傘竟成破產引信

就把時間快轉到○八年吧！這一年的半年報，台灣高鐵負債比率達到九○○％，此時，公司拋出訊息，雷曼兄弟願意籌資三千億元，一次讓高鐵還清舊債，新借款的前三年利率都壓在○．五％以下，若此案成立，高鐵每月立刻省下十億元，財務結構也將脫胎換骨。

但是，絆腳石很快就出現了，根據二○○○年二月的三方契約，只要台灣高鐵結束現有聯貸案、另啟新案，都必須政府同意，並且另訂新約，在這其中，原來的銀行業者自然跳腳，作為保證人的政府也立場尷尬，廢約談何容易？至此，八年前讓高鐵順利取得聯貸資金的這份合約，不但成了在監察院眼中「政府違反專業精神、損及公共利益」的象徵，反倒也成了八年後讓高鐵難逃債壓宿命的緊箍咒。

除了提供擔保外，政府為了補台灣高鐵的財務黑洞，也不斷以參與增資方式注資，二○○○年五月及○一年九月，台糖及國發基金分別參與普通股增資五十及三十億元；但隨著原始股東持股比率不斷下降，接近合約規定的最低二五％持股下限，政府必須另開一道方便之門，○二年十二月十二日這天，財政部修正通過「商業銀行投資有價證券種類及限額規定」，這次修法，讓商業銀行自此可以投資「固定收益特別股」。

隔年一月起，各公股行庫及公私合營行庫「狂買」高鐵特別股，總額達一七三億元。不只如此，中鋼自○三年九月至○五年四月間陸續投資高鐵特別股共五十七億元；再來，航發會在○五年九月二十六日下午七時召開第六屆董事會第七次臨時會議，決定投資高鐵特別股四十五億元。

之所以能夠投資高鐵特別股，是因為一小時之前、下午六時召開的第六次臨時董事會通過修改公司章程，增列了「協助國家重大交通建設」項目，也刪除了召開董事會須在十日前通知的規定。從修改章程到搞定重大投資案，執行力之高，令人印象深刻。

至於在這次高鐵破產事件中開第一槍的中技社，則是在○五年九月通過投資特別股三十億元，事後並傳當時中技社董事長黃輝珍為此辭職。

這些特別股，分別已在○九年九月及一○年二月到期，原本高鐵引用《公司法》第一五八條的保護，公告「特別股無法收回」，但在一一年六月立法院通過《公司法》修正案後，保護傘驟然撤去，本來是為高鐵續命注資的特別股，回頭變成了引爆高鐵走向破產的關鍵引信。

不出資、不保證、不收拾善後，一路走來，我們的政府踩盡了ＢＯＴ案的每條紅線，勉力而為所換來的，終究還是一個瀕臨破產、政府接管的結局。回頭檢討，業者要為過度樂觀的財務、營運計畫負責，政府要為離譜的預估、粗糙的甄審及一路違反專業精神負責。

高鐵的下一步該怎麼走？其中重點之一，就是要讓這場實驗的每個角色，都能付出該付的代價，記取實驗失敗的教訓，否則，台灣的ＢＯＴ案永遠都是一場瘋狂大膽的高風險實驗。