九合一選舉落幕，國民黨重挫，行政院院長江宜樺下台，朝野紛紛提修憲主張，希望解決憲政亂象。《今周刊》邀請深入研究各國憲政制度與運作的前立委林濁水撰文，分析內閣制與總統制的優劣，以及憲改應怎麼改，提供各界參考。
（圖/總統府提供）
亂象：十趴總統、國會專制
亂象：十趴總統、國會專制
另一方面，國會也有問題。例如《風傳媒》發行人王健壯認為，「專制」的其實是國會，總統權力已經萎縮到幾近行政無能的地步，國會專制才是政府體制動不了的罪魁禍首。他舉例說，立法院休會前，一天內快速通過四十多項法案，密室協商，凡事都程序杯葛，具有政策急迫性的重大法案，拖延經年未決，讓國家卡在立法院⋯⋯，這些全都是國會專制的表現，這說法也難反駁。
還有人說總統連部長會議都不能參加，決策過程沒辦法掌握，算什麼有權，要負什麼責？這也是事實。有的說，問題出在公投成鳥籠公投，解散（國會）權其實是「不能解散權」，政治爭議根本沒有解決機制，這當然也對。
這些理由和立場都迥然相異，針鋒相對，但稀奇的是，他們講的看來卻都言之成理，根據也都是事實，這一來就非常詭異了。於是乎，我們必須覺悟的是：我們的憲政體制真是千瘡百孔、病入膏肓，沒有一個部門沒有問題。
▲朝野爭執不下，具政策急迫性的重大法案懸而未決，國家發展，就這樣「卡」在立法院了。（圖/UDN.COM）
改革：全套修憲阻力反而小
改革：全套修憲阻力反而小
既然千瘡百孔，問題超級大，改革工程勢必也浩大無比。尤其涉及到「總統制、內閣制」的選擇，那更是茲事體大，也因此，不少人認為務實的作法是一步一步來，漸進改革。有的說要先從朝野兩大黨的黨組織、黨務改造開始；有的認為先改國會內規；有的認為先鎖定國會選舉制度開始；除了分段改革外，也有不少人主張一次「整套解決」，像公民團體在太陽花運動中明確主張應該「憲政體制、選舉制度、政黨體制配套解決」。
到底該怎麼做好？依各民主國家的情形看，憲政體制、選舉制度、政黨體制配套合宜，的確是體制能夠順利運作的基本原則。
不配套的局部改革其實是難以進行的，例如，民進黨遇到黨務改革議題時，影子內閣、內造政黨、柔性政黨都曾被認真地提出過，最後全不了了之，原因就在無法和憲政體制配套：內造政黨、影子內閣只能配套內閣制；而柔性政黨則只能配套總統制。台灣國家體制不明，民進黨三種政黨定性的改造就根本無所依託。
局部改造還會有嚴重的後遺症，會使配套陷入混亂，台灣歷次修憲都是局部改造，結果各部門愈修愈銜接不起來，體制愈修愈不明，權責愈不清，運作愈混亂。
局部性的修憲表面上有修憲規模小、阻力也小的好處，比較容易進行；但事實上相反，全套修憲反而阻礙小。理由很簡單：我國憲政體制荒唐錯亂地方太多了，每一個錯亂都有害國家，也都有特定受害者，但也有特定受益者，這些受益者一定會運用修憲門檻，抗拒局部修憲帶來的利益重分配。例如聯立制選制，小黨歡迎、大黨不利，國民黨難接受；又如國會內規修訂，會削弱一些人的特權等。
如果全套修憲，一方面受益的人多，動力大；另一方面，在任何項目修憲的不利者，都可在其他項目的修憲中得到補償。例如國民黨雖會在國會選制修改而失去一些席次利益，但它的總理（或總統）將因有可以順利運作、便於施政的體制，而得到更大利益。換句話說，愈是全套的修憲創造的公共財愈大，憲改阻力大幅縮小。
選擇：內閣制優點較多
選擇：內閣制優點較多
目前憲政體制現制是非改不可，那麼接下來的問題是：要往內閣制還是總統制修改？
首先，學術界研究後的通論是，內閣制或者「傾向內閣制的半總統制」，比總統制或「向總統制傾斜的半總統制」理想，政局比較安定，政府也比較有效能且清廉；相反的，總統制或傾向總統制的半總統制國家，可以拿來稱道的相當少，美國算是典範了，但仍然常出現僵局。
其次，目前我們的體制叫雙首長制或半總統制，基本上，憲政在總統制和內閣制兩個軌道上運行。《中華民國憲法》原文本來是「傾向內閣制的半總統制」，但是歷經增訂《動員戡亂時期臨時條款》和《增修條文》兩次修憲，再加上總統直選以及取消國會閣揆同意權後，大權便大步向總統傾斜；但矛盾的是，內閣向國會負責的制度並沒改變，甚至增加了倒閣／解散（國會）的機制，內閣制的精神也同時加強。
由於長期台灣的憲政在雙軌之上運行，形成了許多制度上的慣性，一旦要憲改，不論往總統制或內閣制的方向調整，便都會有制度慣性助力和阻力。要怎樣選擇？且把各界對台灣行使兩種制度的優劣討論，列舉如下：
採用總統制有利的因素：
一、東方社會的政治文化適合強人領導。
二、我國長期習慣實權總統傳統。
三、社會對國會高度不信任。
四、直選總統有利鞏固主權象徵。
五、總統任期固定，政局穩定。
但總統制也受到以下挑戰：
一、如果遇到有強人性格卻沒有能力的總統，情況更糟。
二、與剛性政黨和「行政向立法負責」，及「法律保留」的運作傳統扞格。
三、十年來民眾對總統、閣揆和閣員的信任度，已經比國會低了。
四、總統滿意度經常是一○％，卻不能叫他下台，有權無責，國家幾近陷入無政府狀態。
五、若選出統派傾中總統，豈不是對主權反而更有傷害。
六、總統雖不換，閣揆、閣員成為替罪羔羊，不斷更換，「政府」一點也不穩定，毫無推動政策的能量。
七、總統體制運作以美國為例太複雜，例如數以千計的政治任命官員，都得國會聽證同意等，台灣難以效仿。
八、總統身兼實權的行政首長，國家失去超然於黨爭、行政立法政爭之上的仲裁者，和憲政守護者的國家統合者身分，對國家的整合不利。
內閣制受到的質疑是：
一、國會議員品質太差，無論是能力或操守，怎能讓他們當部長。
二、人民習慣實權總統。
三、國會在野黨永遠選不贏，政權無法輪替，違背民主原則。
四、總理任期無保障，政局較不易穩定。
五、直選總統不宜採用內閣制運作。
針對這些質疑，支持內閣制的回應則是：
一、民眾無法接受總統制行政權不必向國會負責；也不能忍受滿意度只有一○％的國家領袖，可以長期發號施令。
二、內閣制行政立法一體，比較不至於發生行政立法對立僵局，若遇重大爭議，解決僵局機制也犀利。
三、既有的剛性政黨、行政向立法負責及法律保留的運作傳統不須變動；只要恢復國會閣揆同意權的傳統，並改變閣員不能由議員兼任的制度就可以。
四、有企圖心的政治領袖只有進入國會一途，這樣一來不只國會的品質，包括政策、操守的改善將立竿見影，而且組成的內閣將遠比現在強而有力。
五、內閣決策貼近民意，施政又有民意授權的正當性，部長施政氣勢可以強化。
六、解決有決策權者不能光明正大參與決策過程的怪象，提升效率和品質。
七、體制和政黨的權責最清楚。
八、這次縣市長與縣市議員選舉，藍綠得票率已勢均力敵，實施內閣制已無不公平的顧慮。
九、西歐的共和國家中，直選總統的有六個，其中冰島、愛爾蘭、芬蘭、葡萄牙、奧地利都傾向內閣制運作，情況好得很。
關鍵：近七成民眾挺內閣制
從政治文化的銜接、憲政經驗的反省來檢驗，總統制、內閣制的確各有優劣，但內閣制顯然優點比較多。
最後，修憲要能成功，《憲法》修好後要能運作順暢，民意的支持是最核心的要素。根據民進黨的民調，要修憲的話，民眾六八．七％支持內閣制，只有一三．八％支持總統制，而猶豫沒意見的僅一七．五％。我們實在很難想像，提出站在一三．八％對抗六八．七％的修憲草案，會是政治上的明智之舉，會容易通過國會四分之三和公民過半數同意的修憲門檻。
經過上面的考量後，如今就依完整配套修憲的原則，對修憲時程和重點拋磚引玉如下：
一、捨棄以增修條文的方式修憲，直接修改《憲法》本文。
二、修憲的範圍鎖定中央政府體制，第一章總綱不動。
三、採取內閣制；下下一屆國會議員席次二百至三百名，區域、不分區各半，採取並立制。
四、立法院在下個會期通過修憲草案，公布半年，在二○一五年底立委選舉時交付公投，選舉時立委仍然依舊規定選出一一三席、任期四年；各黨總統候選人都先列名不分區名單第一名，讓民眾了解選國會議員其實就是選國家領導人（總理），由他帶動民眾對同黨議員的選票。
五、如果公投通過修憲案，就由多數黨（或聯合而過半的大黨）不分區第一名（原要候選總統的人）進行組閣；多數黨並另推總統候選人參選職權有如奧地利或新加坡等國的總統（傾向內閣制的半總統制中的總統職權）；如果修憲公投不通過，則仍依現行《憲法》，由一六年選出的總統行使職權，任命閣揆。
無論如何，經兩位總統的實驗，這體制的改造，不能蹉跎下去了。
