修正公投門檻 不只是為了核四

爭議多年的核四存廢問題，在民進黨前主席林義雄展開禁食行動後，成為馬政府「迫切的危機」。然而，在反核與擁核雙方立場難有交集下，將這起攸關人民生命安全、經濟發展、環境永續的重大公共政策交付公投，由民意直接決斷，儼然已成為解決爭端的最終手段。

儘管行政院長江宜樺二○一三年三月就任之初，就主張委請立法院以「是否同意停建核四」為題，發起公投案，讓核四接受民意檢驗以決定存廢，但這項看似光明磊落的政策宣示，卻遭民進黨與反核團體斥為「詐術」，只是想藉公投裂解反核聲浪；主因在於，現行《公民投票法》設下的不合理門檻，幾乎注定「停建核四公投」無法反映民意。

況且，《公投法》也規定，有關公共設施之重大政策複決案經否決者，自投票結果公告之日起至該設施完工啟用後八年內，不得重行提出。若停建核四公投遭否決，形同給了核四一張為期八年的直達車票，再也不受拘束。

依據《公投法》，任何公投案都須跨越「雙二分之一門檻」，才算通過；也就是說，參與公投人數須達全國選舉公民數二分之一，且有效票數超過二分之一同意。若投票人數不足，或同意票未超過有效票的二分之一，公投案均視同否決。

門檻過高  比總統得票數高未必成案

若以一二年總統選舉人數計算，停建核四公投至少須九○四萬公民參與投票、且有四五二萬人以上贊成，才能通過。

如果你對這些冰冷的數字沒概念，不妨參考過去歷史。自○三年《公投法》立法以來，台灣共舉辦過六次全國性公投，悉數因未達門檻而遭否決。

最接近門檻的一次，是○四年由民進黨政府提出、與總統大選合併辦理的兩項防禦性公投，各約有七四五萬人參與投票，其中「強化國防」案獲六五一萬人支持，票數甚至超過當時陳水扁連任總統獲得的六四七萬票，但因總投票數未達公民數二分之一的八二五萬票，仍遭否決。

這次公投之後，外界才意識到，現行法令讓公投案幾乎沒有成立的可能，要求修改「鳥籠公投」門檻的呼聲也逐漸湧現。

台北大學公共行政系助理教授陳耀祥表示，受人民委任行使代議職權的立法委員，只要出席人數達三分之一就能開會審議法案；○五年的任務型國代選舉，投票率更只有二三％，卻也完成修憲工程。相形之下，代表直接民主的公投竟然需要五○％的投票門檻，不符合比例原則。

不過也有人認為，公投門檻並無下修必要。政治學者出身的江宜樺即不只一次公開表示現行「雙二分之一門檻」是合理制度；若反核陣營希望停建核四，只要努力爭取「四分之一加一票」（二分之一公民中的絕對多數），就能達成目標。

三成定江山  變相鼓勵反方缺席抵制

確實，依照目前國內反核聲浪高漲的氛圍，要動員超過四五○萬民眾對核四投下反對票，乍看之下並非難事。但這項論點忽略了一個至關重要的環節：在「投票數不過半就否決」的制度下，反對方只要「反動員」，讓投票率低於五○％，就能達到支持核四續建目的，透過公投停建核四的魔術數字是「九○四萬票」，而非江揆口中的「四分之一加一票」。

至於九○四萬票是合理門檻，或是難以跨越的天險？就讓歷史數據說明。台灣史上單一選舉得票紀錄保持者，是○八年總統大選馬英九囊括的七六五萬九千票，這還是在雙方支持者積極動員下的結果。

況且，以過去幾次全國性選舉平均投票率約七成計算，假使有七成民眾反核，但擁核民眾全數抵制投票，真正參與核四公投的選民也只有公民數的四九％，公投案仍將遭到否決。換言之，三成民意只要使用成本最低的「缺席」，就能否決多數人民意志，顯然與多數決的民主精神相悖。根據過去公投經驗，反對方藉拒絕參與抵制公投的現象確實存在。

回顧《公投法》的立法過程也發現，法案設下的門檻，原本就是為了降低公投成案可能，與「為確保國民直接民權之行使」的立法原則恰好背道而馳；這不只讓核四公投難有具體意義，也剝奪了民眾透過直接民主，對廢除死刑、同性婚姻合法化等重大議題表態的權利。

立法蹊蹺  讓任何決策都不能投

時間倒轉回○三年十一月，距離○四年總統大選只剩四個月，藍綠兩軍已進入割喉戰階段。執政的民進黨打著主權在民的旗號，力推《公投法》；在野的國親聯盟不願被扣上反對直接民主的帽子，卻又擔心民進黨藉此推動統獨公投，在立委陳文茜建議下，擬定了折衷版草案，並以人數優勢通過多項重要條文。

通過的國親版本第二條即規定，《公投法》適用範圍包括：法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決、《憲法》修正案之複決。也就是說，任何涉及《憲法》規定國家主權的議題，如領土、國號等，皆須先通過修憲程序，再由公投複決。

加上《公投法》第三十條的雙二分之一成案門檻，雖讓這部法案形同設有「雙保險」，確保中華民國主權現狀沒有變更可能，卻使重大政策創制、複決的作用也跟著陪葬。

陳文茜○五年接受中國媒體《南方人物周刊》專訪時毫不諱言：「我們雖然通過《公投法》，但我要讓什麼都不能投⋯⋯，主權不讓投，領土也不讓投，國號也不讓投。而且公投的門檻高得不得了：所有公民數的一半⋯⋯，前面那些公投都是假的，投票率都只有八成，所以你只要有三成的人反對，他就輸掉了⋯⋯，這就是立法的技巧。」

他山之石  先進國家多採簡單多數決

放眼其他設有全國強制性公投國家的規範，法國《公投法》規定，公投可以由總統或三分之一國會議員提案，也可以由十分之一公民連署成案；所有公投都具有強制力，通過門檻則採簡單多數決。

日本《國民投票法》則規定，修憲案經參、眾兩院各三分之二的議員同意通過後提交公投，不設最低投票率限制，只要同意票數過半，《憲法》修正案即通過。

全球最早制定《公投法》的國家瑞士，全國強制性公投採「雙重同意制」，各邦分別進行公投計票、不設投票門檻，只要同意票數過半就算通過；但全國必須要有二分之一以上的邦同意，公投才算通過。

從上述案例可知，即使是最嚴謹的修憲公投，多數國家也未設定投票率門檻，僅義大利與台灣設有二分之一以上公民投票限制。

中央大學法律與政府研究所教授陳英鈐就認為，核四問題與統獨無關，也不涉及《憲法》修改，《公投法》卻要求二分之一以上公民投票，違背聯合國人權委員會的第二十五號一般意見書：「公民應有直接參與公共事務的權利」。

無論從國內外制度看來，台灣公投門檻確實存在反對成本過低、自動將放棄投票者視為反對公投等不合理處。在公投已不能主動變更國家定位的前提下，基於落實直接民權思考，政府確實應檢討現行的種種不合理限制。

若政府認為簡單多數決可能有代表性不足之虞，民進黨主張的「不設投票率門檻，但同意票須超過全體公民數四分之一才視為通過」，不失為反映民意，同時兼顧代表性的折衷方案。

另一方面，由於重大政策全國性公投的選項通常只有「是」與「否」，為鼓勵直接參與民主，並降低投票成本，行政院應研議在全國公投時開放不在籍投票，以增加投票率。

政府若藉由這次機會，一舉修正不合理的公投門檻，不僅可望一舉揮別籠罩在台灣上空超過二十年的核四幽靈，更能替台灣的直接民主奠定良好典範與基礎，未來若遇重大爭議的公共政策，即可循既有模式訴諸民意公決，對於國家長遠發展，絕對有正面意義。

行政院長江宜樺（中）曾主動宣示願將核四爭議交付公投，但政府若有誠意讓核四接受民意檢驗， 應先檢討不合理的公投門檻。 (圖片/中央社提供)

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