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僵局如何解? 下一步怎麼走?

僵局如何解? 下一步怎麼走?

顏慶章、林全

焦點新聞

攝影/陳永錚

901期

2014-03-27 13:12

台灣未來還有很多區域自由貿易協定要談,我們可以從這次《服貿》事件學得什麼?前財政部長顏慶章曾任駐WTO代表,而另一位財政部長林全,在任內推行稅改,兩者都是經濟事務專家,他們剖析未來台灣該做什麼事,才能避免重蹈覆轍。

顏慶章:國會應建立貿易授權機制


《服貿協議》是ECFA(兩岸經濟協議)裡的具體協議,而ECFA本身就屬於FTA(自由貿易協定)性質,在WTO(世界貿易組織)體系裡自有一套規範。在此我不特別針對《服貿協議》,而單純從行政權與立法權,來審視台灣從以前到現在對外簽訂的自由貿易協定,提出一個問題:「立法院難道不需要有任何事前參與嗎?」

不只這次的《服貿協議》沒有事前參與,去年台灣與紐西蘭、新加坡的經濟合作協定,立法院也只是被匆促告知,甚至以往與中南美洲邦交國的FTA也是如此,只是因為貿易量小而未被注意;《服貿協議》因為對象是中國,引發民眾對於台灣主體地位的疑慮,其實這是很好的機會,讓我們有機會檢視我國行政權與立法權的失衡。在民主國家中,行政部門所有行政行為都應該受到國會合理監督,但台灣的執政黨過度倚賴多數表決,在野黨又怠惰職責,可以說代議政治失靈,是三一八學運最主要的導火線。


美國貿易授權機制 值得國內參考


在合理的中央體制中,行政權與立法權必須互相制衡,美國是三權分立的民主國家,其對外貿易談判的方式,很值得我們參考。基於美國《憲法》第一條第八項規定,國會具有與其他國家從事規範商業事項的權力,所以從事貿易談判,是《憲法》賦予國會的固有權力。

從一九三四年起,美國國會逐漸形成一套貿易談判機制,不管多邊或雙邊性質的貿易談判,美國行政部門都必須先得到國會授權,擬定一授權法案,當中規定時間表、談判目的、預期談判目標、談判範圍、預期產生效益等,且在授權期間內都必須定期向國會回報。

除此之外,美國國會還成立「國會督導團(Congressional Oversight Group)」,派遣成員參與談判,形同談判代表團的顧問角色,故國會對談判進度、內容都一清二楚,這就是國會自治權的實現。


《貨貿協議》更重要 考驗談判智慧


另一方面,美國的貿易夥伴知曉美國國會充分參與,也就不會擔心協商好的文本在提交到國會時被反覆修改,也會盡量在美國的授權期限內完成談判;正因如此,美國國會還授權行政機關在直接談判後能進行「快速審查(fast track)」,也就是國會在收到談判結果後會迅速直接表決,且不對內容做任何修改。馬英九總統說,不通過《服貿協議》就會失去國際信用,這話只能說是對一半。

在我看來,民眾現在反《服貿協議》,很大一部分是心裡不舒服,但真正艱困的是下一階段的《貨品貿易協議》。因為若依據WTO的規範來落實《貨貿協議》,台灣就勢必要開放中國農產品、工業產品,最後兩岸關稅也必須降至零關稅。而截至目前為止,我們仍禁止中國一二九六項工業產品、八三○項農產品的輸入,洽簽後對民眾衝擊更大,政府要如何面對此問題,更考驗談判代表團的智慧。

現在《服貿協議》已經簽了,就現實情勢來看,很難退回重談,但立法院仍有亡羊補牢的機會,也就是我剛剛說的,參照國際談判機制,制定一個在貿易談判前就讓國會參與,且與業界充分溝通的法案。

只要法案成立,未來不管是誰執政,國會黨派結構如何,監督機制都已存在,且國會督導團由跨黨派成員組成,就能有效制衡,也能讓立法與行政部門在對外談判時形成同一種聲音,這才是長治久安之道。

〈整理.鄧寧〉

 

顏慶章
顏慶章
出生:1948年
經歷:財政部部長、駐WTO常任代表、元大金控董事長
學歷:美國密西根大學法學碩士


林全:可以通過 但前提要有防備措施


《服貿協議》我不認為不可以簽,但現在居然引起這麼多人反彈。導致這個結果,《服貿協議》只是近因,背後還反映很多長期累積下來的問題。包括我們對兩岸問題的作法,還有我們領導者的素養等等。


政府每說明一次 就樹立更多敵人


反對《服貿協議》有幾種人,第一,本來就反對自由貿易的,這不多。第二,產業本身可能受損的,這有一些,但大家意見很難整合,也不會成為這次學運主要勢力。第三,是對中國有疑慮的人,這比較多。但我想,釀成風暴的最後一根稻草,就是立委張慶忠違反議事規則。

一項公共政策,沒有人受害、有人得利最好,但如果少數人意見不同,表示有人受害,要如何讓受害人不受害,就是協商。民主政治是協商政治,不是表決政治。但是執政黨絕對多數當久了,就忘記對少數者尊重,他們把表決用到極致。

馬英九總統說六月一定要通過《服貿協議》,而且條文一個字都不能改。當你這樣說,就已經被自己的政策綁死。每個人都不能質疑你,那還能溝通嗎?

政府沒有認真看待反對聲音,都是配合馬英九總統的意思做。理論上,你應該要找反對的人,聽他們的意見,他們憂心的問題是什麼,顯現出誠意來幫他解決。溝通應該要三分之二聽別人,三分之一解釋,但是馬政府反過來,花百分之百的時間說給別人聽。

政府說它辦了很多場說明會、公聽會,這沒有用,因為它是政令宣導,不是溝通。這也顯現出馬英九長期以來的問題:缺乏民主素養。他堅持不能改,然而想用很多政治手段讓《服貿協議》通過,就會產生很多人反對。因為他不是以理服人,而是以力服人。也因此,他每做一件事,樹立的敵人就更多。

從中國的立場來看,《服貿協議》是符合中國經濟發展策略的,一三年開始,中國認知到需要從製造業走到服務業,所以在三中全會就定調,透過自由貿易區引進金融、醫療,都是符合中國的國家發展策略。

從經濟學來看,自由貿易若有好處,是要充分發揮我們的比較利益,但我們並沒有針對開放服務業定義出比較利益,馬英九說利大於弊,也沒有說清楚弊是什麼。

我們規畫《服貿協議》時,不像中國有整體經濟發展的策略,台灣最大的問題,就是缺乏對經濟發展的上位政策,導致下位沒有方向,每個產業都不知道未來要走到哪裡去,甚至各做各的,政策彼此矛盾。一定要有一個上位目標,跟這個有關的都優先考慮,跟這個無關的、有衝突的就不優先考慮。

七○到八○年代,貶值對我們的幫助很大;自由貿易在九○年代對我們的幫助很大,可是到了二○○○年後,這兩種效力都漸漸到了頂端。今天很多工廠都已經外移了,這方面能對經濟產生動能的都減少了,可是仍然沒有新的經濟發展思惟,這是台灣最大的危機。


花時間討論配套作法 讓服貿和平落幕


《服貿協議》會怎麼收場?實在很難。最好的結果就是不要傷害到台灣和中國的經貿關係。中國要知道,這不是反中,而是政府從一開始的規畫和溝通能力出了問題,當然也牽涉到國民黨和馬英九的包袱,或個人的特質問題。

我想,可以讓《服貿協議》通過,但前提是相關規定要補足,有一些防備措施,讓即使條文簽了也不會受害。例如用總額、身分來限制,因為現在簽《服貿協議》是面子問題,不是實質問題了。你可以針對反對者的意見好好去想,哪些事是有道理的、可以補救的,無法補救的就讓它名存實亡,這都是有行政規定可以規範的。

就像美墨的《自由貿易協定》簽完後,有許多美國人擔心很多工廠會跑到墨西哥去,結果沒有發生,因為美國規定墨西哥的車子進美國要受規範,結果運輸就不通了,有很多方法讓問題不會發生。

〈整理.賴若函〉

 

林全
(攝影/吳東岳)

林全

出生:1951年
經歷:財政部部長、行政院主計總處主計長、小英教育基金會執行長
學歷:美國伊利諾大學經濟學博士

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