全募兵制上路前落漆 爛攤誰收？

想像現在是二○一九年，台灣全面實施募兵制的第三年。在國防部的理想藍圖裡，這時候所有戰備演訓、救災任務，都已交由專業人士負責；年輕男性只需接受四個月軍事訓練，就能放膽追逐美好人生。

但更可能出現的狀況是，因為募兵數字始終無法達標，除了外島與飛彈、特戰等精英部隊外，多數單位恐將無兵可用；就連斥資數千億元購買的先進武器，也可能面臨維修保養人員不足的窘境。最壞的情況下，政府為維持基本國防實力，只得宣布恢復徵兵。

二○一三年九月，由於志願役招募不如預期，國防部宣布全募兵制延後兩年，改至一七年元旦上路；六萬多名一九九三年底前出生，原本只需服替代役的役男，因此得改當十一個月大頭兵，填補兵源缺口。

儘管軍方為募兵制爭取了兩年緩衝期限，但監察委員黃煌雄、趙昌平一三年十二月二十四日公布《募兵制最新發展狀況調查報告》時仍直言，若依現狀發展，在一九年無兵可徵前，募兵人數仍可能無法達成目標；建議政府嚴肅考慮再次裁減軍力，再延長募兵制上路期程，或乾脆恢復既有的「徵募並行」制度，以免屆時部隊「開天窗」，不利國家長遠發展。

監委提出的三項解方，其實都來自同一結論：「全募兵制不可能在不影響現有國防實力的前提下如期上路。」究竟這項喊了十多年，歷來也總獲多數民意支持的重大政策，為何會在上路前夕近乎崩盤？是外在環境出現劇烈轉變，還是原本的政策規畫就不夠細緻全面？

隨著戰爭形態演變，國防部跟隨國際趨勢，陸續推出精簡員額方案，將部隊規模從一九八○年代的六十萬大軍，逐漸縮編至今天的二十餘萬人。

陳水扁出任總統後，二○○二年責成國防部長湯曜明研究募兵制可行性，並於同年設置三個全募兵營，首次招收志願役士兵。湯曜明當時認定單一募兵制並不可行，希望能逐年穩定增加募兵比率，終極目標是「募兵為主、徵兵為輔」。

但因民意高度支持，募兵制成為○四年選舉藍綠的重要戰場。擁有執政優勢的陳水扁在○三年底率先釋出利多，宣布役期自○四年元旦起減為一年八個月，試圖拉抬選情。

未料國民黨候選人連戰下手更重，在選前一個月宣布，當選後將籌措六百億元特別預算，四年內全面實施募兵；時任連宋競選總幹事的馬英九也力挺，主張「將打仗的事交給打仗的人做」。

這劑猛藥，讓連戰贏得青年學子一面倒的喝采。扁陣營雖強調實施募兵須考量國家安全，但也承諾朝「漸進式募兵制」邁進。驚險連任後，扁政府屢次端出縮短役期政策作為選戰利多，○五年到○八年間，役期一路降到一年，義務役士兵幾乎無法因應戰備需求。

減免役期 成選舉喊價標的

○七年九月，競選總統的馬英九再度喊出，執政後六年內全面實施募兵制，其中一項理由就是義務役役期過短，無法因應作戰需求。民進黨候選人謝長廷當時也未表示反對。

○八年馬英九執政以後，立即要求國防部規畫全募兵制上路期程，國防部長陳肇敏隨即宣布，政府將從隔年啟動募兵制，從當時的徵、募兵四比六的比率，逐年調降徵兵數，至一三年完成全募兵。

根據國防部規畫，募兵役期為四年，服役期滿後可選擇留營或退伍。志願役二兵薪資以基本工資兩倍計算，每月須繳納退撫基金費用，服役期滿四年退伍，可領取一次退伍金，服役四年約可領取二十萬餘元。

不過，國防部始終未說明，推動募兵制需要多少額外預算支持、財源從何而來。

直到一一年十月選戰前，時任國防部長的高華柱公布，募兵制所需人事預算逾一五○○億元，但仍未說明錢從哪來。

與此同時，行政院從未宣布調高年度國內生產毛額（ＧＤＰ）三％的國防預算額度，連副總統吳敦義任閣揆時也說，全募兵制有財政困難，讓外界屢屢懷疑募兵制將胎死腹中。

就這樣一路跌跌撞撞，一一年十二月，立法院三讀修正《兵役法》，確立一九九四年次以後的役男，僅須受四個月軍事訓練，為募兵制確立法源後；國防部也公布，軍事訓練將於一三年正式實施，全募兵制一五年全面上路。

儘管全募兵制箭在弦上，但志願役招募狀況不理想。國防部統計，一一年志願役人力招募達成率是不及格的五五．六％，一二年雖上升到七六％，一三年截至八月底卻又滑落至二二．一％。不少立委多次在質詢時表達憂慮，但高華柱始終拍胸脯保證「沒有問題」。

過去３年，志願役士兵招募狀況始終不如預期，行政院為此端出調薪方案，希望增加募兵誘因。

（攝影／陳永錚）

濫開支票 未評估少子化

這樣的信心，如今看來確實過於一廂情願，畢竟台灣實施募兵制一直存在著人口結構的先天劣勢。國軍若要維持二十一萬五千人的基本兵力，等於每千人就要有九．二人入伍服役，比率高居全球實施募兵制國家之冠，若再加上少子化現象，募兵制實在沒有樂觀理由。

其實，在馬政府一頭熱地力推募兵制過程中，有不少人示警。黃煌雄○九年就曾公布《募兵制專案報告》，訪談郝柏村、陳履安、唐飛、伍世文、李天羽等歷任國防部長，他們多半從少子化與財源問題，質疑募兵制無法順利施行。
就連替馬英九撰寫《國防政策白皮書》的前立委帥化民，接受監委諮詢時也坦言，他從○四年就認定不太可能成功，曾三度婉拒參與決策，最後是因上級指示「這是命令」，他才勉強接受。至於國防部的募兵作業，更被他斥為「捧著白皮書瞎猜」，態度過於輕忽。

立委薛凌說，實施全募兵制，人事支出將大幅提高，若預算總額不變，維修裝備、研發武器及軍購經費勢必受壓縮。

「政府推動募兵制預設了一個前提，就是台灣經濟狀況會因兩岸關係和緩突飛猛進，募兵的經費來源不會是問題，可惜這樣的期待並沒有發生。」淡江大學國際事務與戰略研究所助理教授黃介正也認為，募兵制是一條正確的道路，但對於政府財政卻是一項重大的考驗。

然而，已騎虎難下的馬政府，仍在為實現募兵制持續加碼。行政院一三年十二月二十六日決定，提高志願役士兵職務加給四千元、士官兩千元。寄望「重賞之下必有勇夫」，達成募兵額度，卻未說明加薪案可能增加的五十五億元預算，該如何籌措？

「馬總統應該勇敢承認錯誤，通盤檢討募兵制政策，而不是為了兌現競選政見，又開了一張做不到的支票。」國防大學戰略研究所前所長扶台興表示，加薪募兵可能拖垮財政，建議政府回到徵募並行的框架下重新規畫政策，現階段先針對專業戰備部隊募兵，一般部隊仍以義務役為主。

民進黨立委蔡煌瑯也認為，提高待遇並非吸引人才加入國軍的充分條件，不少人評估是否服志願役的考量是「退伍後有沒有競爭力」。他建議國防部應與相關部會共同研商在職進修與就業媒合方案，對退伍軍人升學、就業提供優惠。

政治人物濫開支票、政策缺乏通盤規畫，導致立意良好的全募兵制，如今看來搖搖欲墜。馬政府若未認清政策危機背後牽涉的人口結構、財政收支、人才培育等問題，卻想以「只許成功、不許失敗」的態度蠻幹下去，恐怕連國家安全都將一同陪葬。

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馬英九上任以後，國防部積極規畫全募兵上路時程，對財源問題卻未有縝密規畫。

（圖／總統府提供）