荒謬的政府再造

過去台灣創造了許多世界奇蹟，其中有個奇蹟卻是不為人知：台灣小小一個島國，「政府部會數」竟然居全球之冠，不僅超越鄰近的日本與韓國，連美國、中國這樣幅員廣大的國家，都比不上我們。

小國卻要養最多的部會，加上不斷膨脹的公務員人數，光是領院長與部長級薪水的人，就有一百多位，這樣的奇蹟，未免太沉重。

攤開亞洲國家的政府部會數字，台灣的部會數字之多，令人驚訝！日本只有十一個部會，韓國十五個，而台灣卻高達三十七個，遠遠超過日、韓，台灣勝出！

再來看看美國及中國，土地面積差不多都是台灣的二六七倍、人口數是台灣十三．七倍的美國，卻僅有十五個部會；而擁有十三億人，人口數比台灣高出五十六．五倍的中國，部會也只有二十七個，台灣又勝出！

台灣面積小、人口少，絕對不適合大國的架構，但臃腫的部會組織，已逐漸讓政府這部老機器運轉失靈，總統馬英九的確看到了問題，上任後就大力推行過去歷任總統都推不動的「政府組織再造」（組改）；馬總統有心改革，值得肯定，問題出在這場改革，竟是荒腔走板。

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組織再造倒退嚕  標榜效能，連院會開會形式都沒改

簡單來說，「政府組織再造」就是把政府的組織重新精簡編組，政府更喊出了「精簡、彈性、效能」口號，但是從今年一月組織改造第一班列車開出來看（註：行政院院本部、法務部、客委會、央行、故宮及中選會先上路），卻是上演一場荒謬的改革戲碼。

「整個組改，我們看到的就是一個倒退嚕的版本。」前研考會主委、政大公行系教授施能傑說。

枱面上的爭奪、枱面下的角力，已經把組改強調「精簡、彈性、效能」的純度嚴重稀釋。而且組織再造後，不僅政府龐大的人事費用降不下來，台灣的部會數量依然保持著全世界第一的紀錄！甚至最容易改革的行政院院會開會方式，在這次組改後，也一樣「一成不變」！

也就是說，行政院現在每周一次的院會仍保持三十幾年前戒嚴時期的方式，四、五十位政務官排排坐，徒具形式。沒效率的開會方式，竟然沒有隨著這次組織再造一起進行調整。

「其實行政院院會僅是一個形式，整個過程就是行禮如儀，很多案子早就討論過了，院會當天都是報告一下、念一念就通過。」一位與會的政務官說。

因為如果真的要發言表示意見，每個與會的人，只要發言超過一分多鐘，就要花掉一個小時，「這麼多人的會議，根本沒辦法討論事情」！

確實，「四十多人，彼此你一言我一句，這樣能討論出什麼？但是若大家參加院會都僅是形式，都不用說話，那何必大費周章把所有的部會首長都找來，難道中華民國的政務官時間特別多？」一位曾參與院會的政務官說。

數十年如一日的院會開會形式完全沒調整，只是這次組改問題的冰山一角，還有其他環節更令人深感荒謬！

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荒謬一：部會數冠全球  該精未精，機關數量仍比美、中多

從國際趨勢來看，一九八○年代以來，全球吹起新自由經濟風潮，「小而美」的政府組織蔚為風行，施能傑說，這期間ＯＥＣＤ（經濟合作暨發展組織）國家大都是把主要的部會數目精簡為十三個到十七個，因為部會太多，增加橫向溝通成本，會讓組織更沒效率。ＯＥＣＤ所代表的正是先進國家的作法。

而行政院原本有三十七個部會，「組織過於龐大，造成效率不彰」這個問題朝野談論多年，所以「精簡部會」是這次組織改革動的第一刀。

但是，端出的第一道菜：中央部會從現在的三十七個減少為二十九個，放眼各國，仍然是全球第一。

前銓敘部長朱武獻表示，之所以要組織改革，就是要調整過多的部會，沒想到改過後，台灣政府組織還是全世界最龐大，「這樣的組改，改了等於沒改！」部會數量仍龐大，政府機關不管是垂直的縱向溝通，或水平的橫向協調，組織間協調及溝通成本仍很高，「每天都不斷的在跨部會協商，政府效能如何提升？」

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荒謬二：人事成本反增  該簡不簡，「錢」與「人」持續墊高

而台灣除了部會多，公部門人數也過多！根據統計，全國公務人員約三十三萬人，若加上約十三萬人的軍職、十九萬人的教師，以及十五萬人的技工、工友，公部門人力總數統計起來約八十二萬人。

立委呂學樟就曾在立法院質詢表示，韓國公務人力占總人口比率二．一二％，新加坡二．九％，日本三．一八％，台灣是三．五％，在亞洲國家偏高，龐大的人力伴隨而來的，就是各項人事費用占各級政府的預算比率偏高。

根據當時（民國九十九年）中央政府總預算中，當年人事費用編列三千九百多億元、占總預算約二二強％，對比到歐盟等先進國家中央政府人事費用占預算比率都控制在一五％左右，不僅呂學樟，甚至連當時接受質詢的行政院人事行政局局長吳泰成都認為，「政府的人事費用偏高」。

那麼，「政府的人事費用偏高」這個問題在組改啟動後，有改善了嗎？

從剛剛出爐的民國一○二年中央政府總預算來看，明年不管是總員額或是人事費用上，都仍然持續成長，其中人事費用占總預算仍高達二二％。

「人事費用占總預算達二二％」，這代表中央政府每花四塊錢出去，就有一塊錢用在公務員身上，且以明年度中央政府的人事費用估計將高達四二二五億元來看，這四千多億元，已相當於蓋一條高鐵的預算（高鐵經費約四千八百億元）。

明年度中央政府的人事費用增加了七．四六％，但行政院院本部的人事費用卻大增超過六成，客委會五七．一％，文化部五二．二％，國科會二二．六％。組改後不管是「錢」或是「人」都「持續成長」。據立法院預算中心最新評估報告指出，組織再造啟動後，政府各機關人事經費不減反增，有違精簡政府人力的宗旨。

且因人事預算持續膨脹，民國一○二年重大公共建設預算僅編列一七五○億元，創下近十年最低，顯然「政府組織過高的人事費用，已排擠到其他建設的支出」，立委李桐豪就說，政府預算都被人事費吃掉，要拿什麼資源來拚經濟？

此外，在組織改革過程中，一度考慮併入國防部的退輔會，以及併入外交部的僑委會，紛紛在各種勢力折衝下又敗部復活；原本預期將整併為族群委員會，或是直接放在行政院院本部的原民會、客委會，也在民意機關壓力以及選票考量下，又保存了下來。「該瘦的地方統統瘦不下去」，讓這次組改注定向現實妥協！

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荒謬三：凍省後遺症未解  虛級化單位仍編列出國考察經費？

不僅退輔會、僑委會裁不了，就連當年凍省遺留下來的問題，也未能在這次組改獲得解決。「這樣的組改就是為改而改，該碰的問題都不敢碰，僅是形式主義而已。」曾任青輔會主委的立委鄭麗君指出。

民國八十六年凍省，當時為了保障在省府各廳處及人員的工作，政府就地將省府改成中央各部會的中部辦公室（中辦），目前行政院中部辦公室有教育部、內政部、經濟部水利署等。

以教育體系而言，過去在省府時代，省教育廳主管高中、職業務，在凍省後是教育部中辦，目前教育部中教司與中辦性質高度重疊。

照理說，教育部中辦應併入教育部中教司，但因卡在凍省，所以一直無法合併，而這次的組改，同樣沒有解決「行政院中部辦公室」所留下來問題。換句話說，未來組改後，中央部會還是「分地辦公」，跑公文流程依然要南北往返奔波，行政效率如何提升？

除了中辦，當年因凍省留下的台灣省政府，雖然已成為虛級化單位，但到現在還是有二百多人在南投中興新村辦公，且根據最新送出的民國一○二年預算書，省府竟編列了兩個人共二十九萬元的出國考察費用。立委段宜康就質疑，已經沒有任何業務的「省政府」，為何還要編列出國經費？「省政府」應交代清楚。

荒謬四：中央精簡、五都膨脹  升格後，公務人力嚴重重疊

當年省府的包袱還背在肩上，就在中央啟動這次組改時，地方也同樣一步步的進行著新北、台中、台南、高雄五都的升格，甚至到明年一月，桃園也將升格為直轄市，台灣將會有六個直轄市。

中央進行橫向的組改，卻沒有考慮到，在縱向的部分有地方因六都升格人力大擴充。這不僅造成中央、地方人力有高達三分之一重疊，還會讓地方、中央全部亂成一團，一旦組改全面進行，「更嚴重的問題現在才要開始。」一位政務官私底下憂心的說。

因為在新北、高雄、台中、台南、桃園改制後，根據銓敘部估算，新五都總計未來可以增加一萬二千三百多位公務員，且隨著機關改制，轉任直轄市的公務員，職等和薪水都會全面提升，這將是一筆額外的人事負擔。

施能傑指出，中央與地方同時間全面做組織調整，在過去絕無僅有，在這個過程中，不管是中央或地方，都沒有去思考幾個都升格後，中央與地方權責及人力重複的問題。

以水利這一區塊為例，現在每個直轄市把原本十幾人的水利科，擴編成為二、三百人的水利局，近一、二年來，光是水利相關人力就增加一千兩百多人，且未來六都的水利局長的職等，也都與現在中央水利署長一樣大（十三職等），形成水利官員爆多的情況。

一位政府官員就說，其實現在中央進行組改又讓六都升格，根本是「兩相矛盾」的事情，就像是扁政府時代「同時蓋高鐵跟國內機場一樣，最後國內機場就是養蚊子」，這樣的作法真的相當荒謬，大家都「比照台北市規模」，造成了公務人力大膨脹！而且公務員找進來，就很難讓他走，未來會是一個大問題。

根據民國九十九年審計部報告統計，在五都升格之前，台灣地方縣市政府每年花在支付公教人員薪資的人事費用，就已經高達四六三二億元，這又是另一條興建高鐵的預算，占地方政府歲出的四六％，表示地方政府財政支出將近一半都被人事費用給吃掉。

現在六都升格後，中央人力精簡不下去，地方人數又一路的膨脹上來，不僅陳年問題沒有解決，中央、地方公務員又全面性的暴增，缺乏通盤考量的作法，讓國家人事的包袱完全無法減輕，未來過多的人力資源浪費，勢必為國家財政帶來嚴重負擔。

荒謬五：行政院本部擴編  行政機關遊說立院，高階文官搶地盤

至於在行政院，除了部會，署、處數量因為來自各方的壓力一路上調，行政院院本部今年開始也大幅進行擴編。

除了將原先各業務「組」擴編為「處」外，也再增設一個多達六個科編制，人數接近百人、接近小型公司規模的「發言人室」，另外又成立了「科技會報辦公室」、「資通安全辦公室」、中部、南部、東部與雲嘉南「聯合服務中心」等。

其中，各地方的聯合服務中心都已設有主任，現在又在編制外，設置了「不需要公務人員資格」就可以任職的執行長及兩位副執行長，執行長比照簡任十三職等、副執行長比照簡任十二職等，由於都是編制外的人力，李應元認為，這些正副執行長根本是違章建築的黑機關。

另外，考試院原本把各部會的處、署等三級單位，總額由目前的八十三個縮限到五十個，但後來到了行政院，又一路加碼到變成現在的七十個，現在這規畫成立的七十個署或局，因為僧多粥少，大家都想擠進來，而出現你卡我、我卡你，互相擺不平的情況。

「現在許多行政機關，挾著其豐沛的行政資源，積極對立法院進行遊說，利益交換，以期在部會組織法制定中，爭取較大的編制與較高的官等，因此目前的組織改造，已經淪為各方私利角力的場所，現在幾乎是放任各部會去競逐，大家各憑本事卡位！」李應元說。

行政院增設一個百人編制的「發言人室」，幾乎等同一家民間小型公司，令人質疑政府為何需要這麼多人力專責政令宣導。圖為行政院「台商回台投資回流」記者會。（攝影／陳永錚）

荒謬六：人力配置不當  部會功能疊床架屋，忽視弱勢區塊

另外，高檢署旗下的特偵組、行政機關裡的政風單位、法務部定期召開的中央廉政委員會及旗下調查局、廉政署，甚至五院之一的監察院，大家的職務都是「揭弊」、「肅貪」，人力嚴重重複。

行政院科技會報與國科會升格後的科技部權責不清；原本外界期望很高的海洋委員會，竟然僅是由海巡署組成；甚至被裁掉的青輔會，也是連預算及辦公地點都沒更改，就原封不動地劃到教育部下面，種種的怪現象讓立委們看了直搖頭。

鄭麗君就表示，目前看來很多部會升格後，規模是規模，人員、預算都沒有改變，部會之間的「分拆與合併」，就像是積木或是拼圖一樣，拆開之後又放到其他部會去組合，僅是換個招牌、原地辦公。

前新聞局長、立委江啟臣在立院質詢時坦言，因為部會的本位主義，再加上新主管不熟悉其他部會的業務，新聞局很多業務被併到其他部會之後，就被稀釋掉了。他說「組改後很多不是效能的提升，大部分是權力還有官位的爭奪戰」！

面對這種部會更名後，業務內容「換湯不換藥」的怪現象，施能傑也說，這樣的組改，政府完全沒有去思考，台灣未來到底要走的是與北歐國家類似的「大政府」？還是走瑞士等國家的「小政府」作法？看不到政府未來的施政重心是什麼，完全缺乏整體的中心思想。

「如果這些單位從Ａ移到Ｂ，卻什麼東西都不變，那幹麼要移撥？」江啟臣質疑，「這樣的組改到底目的在哪裡？」

組織與組織的分拆重組，大概需要五年的磨合期，以目前低迷的經濟情況，多位政務官私下都相當憂心，組改造成的行政混亂，將讓台灣未來付出嚴重代價。前立委吳清池甚至在質詢時不諱言地表示，「組織改造的列車開出去，將是行政災難的開始」！

如果官僚不會減少、財政支出不會縮小，甚至因為部會重組後的磨合，會進一步把政府的效能拖垮，那組織改革列車若真的全面啟動，可預見一場行政災難恐怕就要開始！