台灣法條規範嚴格 政府卻放任不作為

台灣民眾每年吃進近千億元保健食品，但許多人並不清楚，保健食品與健康食品究竟有何不同。

簡單來說，健康食品就是擁有經政府頒發的「小綠人」標章，「健康食品」四個字是法律上的專用名詞，未經認證，不得使用。其與「保健食品」之間的分隔是「功效」，前者可以宣稱保健功效，後者不行。

罰則過輕 不肖廠商視罰款為廣告費

於是，在政府的管理上，沒有小綠人的保健食品，等同於一般食品，就與泡麵、飲料一樣。然而，政府的定義與民眾對保健食品的認知，存在極大落差，《今周刊》的問卷調查發現，民眾購買保健食品動機多是為了加強體力、免疫力、改善腸胃功能、護肝等，換言之，還是衝著「功效」而花大錢，但買來的產品，到底有沒有效，誰也不知道。

目前市場上的保健食品約有三千項，但《健康食品管理法》推出至今十三年，衛生署核發的健康食品許可證，卻只有二四五張，連市場規模的十分之一都不到。那十分之九沒有小綠人的保健食品，便成了「化外之民」，廠商經常打著療效照賣不誤。

荒謬的是，有小綠人的健康食品，若廠商廣告誇大不實，超出核准範圍，依法要處十萬元至五十萬元罰款；沒有小綠人的保健食品，若宣稱功效，罰款反而較輕，只要四萬元至二十萬元。這樣的罰則與動輒上千萬元的獲利相比，簡直不成比例，很多業者一再違規也不怕。光食品違規廣告罰款金額，每年就共貢獻國庫平均至少一億元以上。監察委員程仁宏表示，「罰責太輕，業者只要多賣幾瓶就能賺回來，確實難有遏阻的效用。」衛生署食品藥物管理局簡任技正王慧英表示，「加重罰則的草案已在立法院審議中。」

有些在電視購物台販售的保健食品，只要被開罰，就會另覓戰場，轉換別的頻道繼續推銷。曾參與推動《健康食品管理法》的中原大學生物科技系客座教授蔡敬民表示，「保健食品置入性行銷氾濫的情況，讓人擔憂。」

「政府的法規只管得到好學生，」曾經有推出保健食品的知名藥廠賽諾菲安萬特（sanofi aventis）消費保健處處長詹靜如表示，「不負責任的廠商直接把罰款當作廣告費，但是國際大廠為了商譽，遵守法規的結果是處處被限制，反而很難與他們競爭，造成劣幣驅逐良幣。」

除了「把罰款當廣告費」的廠商橫行市場外，多層次傳銷業（通稱直銷）也是保健食品市場中最活躍的一員。

據公平會的數據，台灣的多層次傳銷產業在二○一○年產值破六百億元，其中，高達五七％來自於營養補充食品。雖然政府對沒有小綠人的保健食品宣稱功效，頻頻開出罰單，但是，對於以口耳相傳方式銷售保健食品的直銷業者，卻監督不到。衛生署食品與藥物管理局衛生署食品藥物管理局簡任技正王慧英坦承，「這部分在管理上，確實是有難度。」

此外，許多代理美國保健食品的廠商常大肆宣傳，某某產品經過美國食品藥物管理局（Food and Drug Administration，FDA）認證，基本上都可算是「誇大不實」。

「ＦＤＡ對膳食補充品（dietary supplement，即保健食品）從來沒有像對待藥物那樣嚴格把關，其品質完全由生產商負責，根本沒有『認證』。」海洋大學食品科學系、保健食品協會理事長江孟燦解釋，美國政府對待膳食補充品的態度是，「不禁止，也不背書」。

不背書指的是，美國ＦＤＡ只有對於保健成分的功能有「健康宣稱」（health claim）等宣稱，而不是對特定廠商產品「認證」。舉例而言，同樣是大豆蛋白，在台灣只有提出認證申請的廠商，才能擁有小綠人標章並宣稱功效，沒有提出申請的，即使也是大豆蛋白產品，卻不能宣稱功效，因此是管理從嚴。

美國ＦＤＡ對保健食品並無認證

而美國法規剛好與台灣相反，任何保健食品都可以宣稱功效，ＦＤＡ僅要求膳食補充產品必須符合「良好生產規範」（Good manufacturing practices，GMP）標準。反而把關嚴格的台灣健康食品，並沒有明文強制規定必須要由ＧＭＰ廠生產。

也因此，美國「消費者報告」組織批評，膳食補充品廠商要欺騙消費者太容易了，政府放任的態度，讓消費者處於無保護的位置。而台灣雖有一個獨創的、嚴格的《健康食品管理法》，「政府原本的美意是想替人民把關，結果卻變成對於大部分的保健食品只有禁止、而沒有管理的情況，民眾還是一樣無所適從。」台北市立聯合醫院營養部主任、中華民國營養師公會聯合會理事長金惠民表示。

看來，不論台灣或美國，保健食品的管理似乎都是燙手山芋，在沒有更好的管理方法之前，民眾只能多做功課，自求多福。