環保署統計，近十八年來總計審查八二一件開發案，其中八三％通過或附條件通過，不通過只有七％，其他退件或撤案占一成。要說環評誤了經濟發展，似乎還有進一步的商榷空間。
然而，「准駁權」真的是影響環評，甚至是經濟發展的最關鍵因素嗎？
環評審查的目的，就是預防開發案對環境造成不良影響，事實上，較早施行《環評法》的美國、德國，環評制度中並沒有賦予「准駁」開發案的權力，而是被列為主管機關在許可一項開發案前的諸多考量項目之一。
在台灣，早期推動的許多開發案，因未考量環境衝擊導致土地受汙染、人民健康受威脅，所以各界呼籲應引進《環評法》。考量當時環保法規不完備、主管機關沒有環保觀念，如比照國外制度可能會「球員兼裁判」。一九九四年我國《環評法》正式實施，最後改由環保署成立環評審查委員會並賦予准駁權，為環境雙重把關。
准駁權定生死 各方陷角力
但准駁權有如一刀兩刃，出現許多正、負面效果。一方面，准駁權讓社會有了「環境保護優於經濟發展」的觀念，於是在這二十年間，社會逐漸建立起環保觀念，連總統馬英九都多次提到「環境優先」、「環保救國」。
台北大學不動產與城鄉環境學系副教授廖本全表示，社會發展應該以土地與環境做根基，將環境考量作為開發的第一道關卡，經濟發展才不會回過頭來吞蝕老本，這就是「永續」的概念，因此，他認為環評審查當然要有准駁權。
另一方面，由於環評擁有准駁開發案的生殺大權，一旦遇到重要開發案，環評審查就會變成各方角力的戰場，在這過程中，各方有如深陷泥淖。
對此，前國光石化董事長、現任台塑石化董事長陳寶郎表示，廠商進行投資開發之前，一定會先問什麼地方可以建廠，但像國光石化，找到可以建廠的地方之後，進入環評階段時又被說會影響生態，「這樣廠商很累。」
而制度設計也讓環保署陷入困境。廖本全觀察，環保署是行政院的下屬單位，行政院有很大的干預能力，導致本來應獨立審查的制度變成背書工具。
環保署長沈世宏日前在一個公開場合也說：「我被放在一個不能表態的戰場，制度要我保持中立，但大家都逼我表態。」他認為現行制度讓環保署「錯置戰場」，本來他應該與環保團體站在一起，現在卻變成互相對抗的敵人。
通過率逾八成 政府說了算
各方在環評審查的泥淖之中彼此角力，結果又是如何呢？
依環保署統計，從一九九五到二○一二年十月總計審查八二一件開發案，其中有高達八三％的比率是「通過」或「附條件通過」，不通過的只有七％，其他退件或撤案占一成，至於退件的理由，有些則是出於政治考量，而不是環評審查沒通過。
也就是說，現行制度原本是期待透過「准駁權」為環境把關，但實際運作上，政府的准駁態度在環評會上幾乎穩操勝算，廖本全表示：「准駁權那個鋼牙，其實是『假牙』。」
此外，經常可見的現象是民間團體或居民在環評通過後轉戰司法，但即使打贏官司，卻都無法撼動政府的意志。既然如此，成功大學法律學系副教授王毓正質疑，環評的爭議是在「准駁權」嗎？
王毓正從「法」的角度分析問題，他認為，准駁權是否取消可以再討論，但他擔心一旦取消准駁權，環評審查結論沒有法的拘束力，未來民眾若對審查結論不服，將如何透過司法途徑尋求救濟？
因為根據《環評法》第二十三條規定，當「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令，且當主管機關疏於執行時」，才能提公民訴訟。未來一旦取消准駁權，就沒有訴訟標的，因此王毓正強調，取消准駁權的前提，應該放寬公民訴訟的條件。
決策濫開支票 後續難收拾
前環評委員、地球公民基金會執行長李根政，則從產業發展與環境審查發生衝突矛盾的源頭開始檢討。
他認為，所有矛盾的起點都在於決策者濫開支票，例如中科四期一開始就選在不對的地方，事前未做可行性評估，決策形成階段又沒有讓民眾參與，一送到環評會來，又非要環評委員背書不可，才會導致環評審查陷入困境。
關於「矛盾源頭」的檢討，業者也有相關意見，陳寶郎建議，內政部、經濟部、環保署、農委會應該要把國土規畫做出來，讓廠商在一開始就能「去該去的地方設廠」。
他進一步表示，一個開發案涉及環保、人文、經濟、政治等多個層面，環評會作出的結論，應該是讓行政院做為整體考量之一，而不該有准駁權力。
環保署綜計處處長葉俊宏則指出，現行制度讓「環保署不能談經濟發展，經濟部則不用談環保」，例如國光石化環評沒過，經濟部的評論只在強調經濟發展不利，但環保應該是各部會在開發初期就要討論，而不是把戰場集中到環評會。
對此，經濟部工業局永續發展組副組長陳良棟表示：「經濟部希望等環評會提出建議後，再回到主管機關決定。」
環保團體在立法院舉行公聽會，要求檢討環評制度前，應先訂定國土上位計畫，以及空汙、水汙總量管制。
評委良莠不齊 審查品質差
除了法規的修訂與矛盾源頭的解決之外，環評委員良莠不齊，也被認為是導致審查品質低落的原因。
有些委員疲於趕場，審查前可能連「環說書」都沒看，審查時人也不到，或是突然出現說一些無關痛癢的話又匆匆離開。彰化環保聯盟總幹事施月英表示，日前審查中科四期環境差異分析時就出現類似情形，讓在場包括媒體、民間團體、主管機關都相當不滿。
整體而言，除了在「全國產業發展會議」當中積極攻防的「准駁權」之外，環評制度與產業發展之間求取平衡的關鍵，其實還有諸多層面值得探討，從法規的配套、衝突源頭的問題解決，乃至於環評委員的素質等，都存在著進一步檢討的必要。
目前行政院正在檢討環評制度，廖本全提醒，台灣地狹人稠且地質破碎，更凸顯環評的重要。四、五十年來，台灣經濟起飛都是拿環境來換，未來不應再以犧牲土地的方式來成就經濟成長。
廖本全指出，任何環評制度的修正都應回到「永續土地」的思惟。他主張，環評會應該提高層級，在行政院下成立審查委員會，並且一定要獨立運作，且要保留准駁權。
李根政則強調，即使取消「環評對開發案的准駁權」，但環評委員還是應本於專業，就環境層面做出「環境准駁」建議。這個建議送到行政院或總統府，如果認為即使對環境不好還是執意要開發，責任就由行政院或總統去承擔，「那以後大家都去行政院或總統府抗議，社會運動拉高層次不見得不好。」
其實，這次「全國產業發展會議」引發「准駁權」的論辯，只是諸多環評爭議其中一項而已，接下來所有爭議都應一一檢視並改進，才能使環評制度回歸永續高度，發揮平衡環境、經濟、社會、文化發展的功能。
（作者為獨立媒體記者，長期關注環境、勞工議題）
