五大問題 拖垮台灣退休金績效

「這些都是勞工和軍公教的血汗錢，請問，今天政府有沒有用最理想的制度、想盡辦法找到最強的人選來幫人民管好這些錢？」關於政府退休金制度的管理操作，一位金融業人士是如此提問。

隨著「盈正案」爆發，勞保、勞退、退撫基金在二○一○年九月短短數周之內，慘遭代操經理人坑殺二．二億元的事實浮上枱面，問題的答案呼之欲出：管錢的制度、管錢的人，都大有問題。

「不夠專業的人，加上不以專業為導向的制度，造成台灣退休金操作績效遠遜於國際，也讓委外代操業者存在徇私舞弊的空間。」政大風險管理暨保險系主任王儷玲說。

在她的解讀中，盈正案或許是一個極端的案例，「不能因此完全否定所有的委外代操經理人，」但這個極端案例卻鮮明地點出事實：「台灣的退休金管理，從委外代操到自行操盤，都嚴重缺乏專業精神。」

不專業之處，首先可從委外代操機構的評選開始說起。至今年九月，勞保基金約有一三九五億元委外代操，占基金總規模的二五％，勞退新舊制委外代操金額則達六三九八億元，占比四五％；退撫基金亦有二○二三億元委外操盤，約占基金總額的四○％。這些總額高達九八一六億元的龐大資金，究竟是如何決定由誰操盤？

代操評選失準  「選秀會」每人三十分鐘定生死

一位曾經參與評選的學者這麼說：「基本上，能不能拿到政府基金代操額度，是在三十分鐘之內定生死。」

無論是勞保、勞退、退撫，依照各自「委託經營辦法」，選定代操業者的遊戲規則大致如下：主管機關公開徵求後，業者先以書面報名，隨後主管機關成立評選小組，勞保、勞退小組人數為九至十一人，學者專家須占一半，退撫基金則為七到九人，學者專家須占三分之二以上；經評選小組篩選後，「入圍」的業者進行下一階段的「面試」。

「入圍名單往往有十四、十五家業者，集中在一天的會議裡進行評選，時間從早上八點半到傍晚六點，每家業者有二十分鐘的簡報時間，接下來的問答時間，少則十分鐘，多者，絕對不會超過二十分鐘。」也就是，每家業者接受評審的時間最多只有半小時到四十分鐘，他形容：「簡直連走馬看花都還稱不上，如何能夠有效判斷誰才值得託付？」

走馬看花的結果，不僅會讓評選失準，某位曾經參與「面試」的投信業主管亦認為：「在這樣的流程底下，評審委員往往會特別厚愛明星經理人。」他說：「或許不是迷信，應該說，因為資訊不夠，評審委員為了『避免犯錯』，自然而然會給明星經理人更多的額度。」

道理不難理解，若明星經理人代操績效欠佳，至少評審委員可以用「過去績效」說明自己的評選符合常理，「但是在台灣，某些明星經理人就是靠著抓到一檔股票成為明星，與基金公司的團隊研究和風險控管能力，沒有太大關係。」

目前台灣退休金管理是政府部門主導，王儷玲長期鼓吹台灣退休金管理應朝「行政法人」（註：組織形態介於政府與民間私人組織之間）方向改革，她舉先進國家尋找代操的嚴謹作法為例，「他們尋找代操業者，不是透過公開徵求招標，不會只有一天的會議，而是先請專業機構篩選業者名單，並實地查核，深入了解每一家業者經營管理和風險控管，甚至請專人調查經理人的身家、紀錄。」

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缺少實戰經驗  監督管理的學者不懂股海「奸巧」

她舉韓國為例，由七十六位外部專業人士所組成的「基金管理中心」負責韓國國民年金操盤，中心設有八大部門，其中之一就是「委外代操」，「他們是透過專業人士，主動尋找適合交付民眾退休金的代操團隊。」

回頭看看台灣，除了選擇代操團隊的過程粗糙，後續的監督管理能力也明顯不足。依制度，勞保、勞退、退撫的監督單位分別是勞保監理委員會、勞工退休基金監理會、退撫基金監理委員會。其中，勞保、勞退的監理會議每月召開一次，但依「委託經營辦法」，對於委外代操的檢討，則是每季一次。

勞保、勞退監理委員中，專家分別須占四分之一及二分之一，其餘為政府及勞資雙方代表，但以目前的委員名單來看，並沒有任何熟悉股市或資本市場的「實戰」專家。王儷玲強調，投資市場的特質之一是「高度資訊不對稱」，光憑公務員、官員或學者，很難在第一時間警覺弊案發生的蛛絲馬跡，「沒有懂市場的專家來監督，不管辦法怎麼定，壞人就是有辦法騙到你。」她說。

的確，攤開勞保監理委員會或勞退基金監理委員會的委員名單，人數不少，但專家部分多為學者，若對比美國耶魯大學校務基金委員會名單，人數不多，但成員動輒來自私募基金、避險基金或投資公司高層，哪一個委員會較為專業？哪一個容易被騙？不難想像。且從耶魯大學校務基金近五年平均年報酬率七．七四％來看，由具金融專業的人才監管，績效確實比台灣土法煉鋼的方式，高出許多。

今年六月，監察院院務專欄針對勞保監理委員會監督委外代操的效果提出評論，一舉提出三大缺失：「對於績效不佳的受託機構缺少懲罰」、「對於相關利益迴避風險的管理存在盲點」、「對於國外委託經營，委員會根本沒有查核功能」。如今看來，前兩項缺失，某種程度都是盈正案有機可乘的關鍵。

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管理費率太低  代操者容易被貪念戰勝正義

在王儷玲的眼中，委外代操之所以存在經理人舞弊空間，除了「不會管」之外，「政府也不願意給代操業者合理報酬，於是，出現了所謂的代理人風險。」簡單地說，給錢給得少，就像職棒球員薪水太低一樣，一旦遇到誘惑，貪念戰勝正義的機率自然提高。

「投信參與政府基金代操，根本賺不到錢，賺到的只有現金流量而已。」某位曾參與代操投標的投信總經理說。他指出，目前政府基金給代操業者的費用，是每年大約○．一二％至○．一七％的管理費，管理五十億元，基金公司每年只收到六百到八百萬元。

據勞保局統計，目前共有七家投信業者為勞保基金代操，總額約為四四○億元，這七家業者今年上半年所拿到的管理費僅有三四二○萬元，換算下來全年管理費只有代操總額的○．一五％。「同樣是代操，勞保給國外業者的管理費，多半是操作金額的○．五％以上，比本土業者至少多兩倍。」

雖然勞保、勞退、退撫在委外代操時也會在管理費之外提供「績效佣金」，但業者直指：「意義不大！」就像是把業務員的薪水壓到極低，再給他高額的績效獎金制度，「拚半天，賺到的和別人差不多，還是無法創造努力跑生意的動機。」況且，一旦遇到市場環境欠佳、操作困難時，眼看「績效獎金」無望，「經理人更有可能動歪腦筋。」

人力不夠專業、報酬不夠合理，這樣的問題，不僅存在於委外代操的部分，「勞保、勞退、退撫本身的操作績效長期欠佳，可以說也是因為人、錢都不夠。」王儷玲表示。

今年前九月，勞保、勞退新制、退撫三大基金分別繳出五．八九％、四．一一％及二．八三％的報酬率，這樣的績效表現，雖已勝過各基金過去五年的年度報酬率平均值，但仍遠遜於鄰國如韓國國民年金近五年六．七九％、新加坡中央公積金近三年一二．一％的報酬率。

「老實說，真的不能苛責這些操作基金的公務員。」王儷玲為政府基金操盤人員叫屈：「他們的人太少，負擔真的太重了。」

操盤人力緊繃  天天打電話找銀行存錢

依現行作法，負責勞保基金運作的單位是勞保局財務處，勞退是勞工退休基金監理會，退撫則是退撫基金管理委員會；實際負責基金操盤者，分別為勞保四十八人、勞退四十四人、退撫二十四人，換算之後，三大基金內部的「每人平均操盤金額」分別達到一三二億元、二三九億元、二○五億元。

勞退基金監理會主委黃肇熙曾經私下聊到人力短缺之下的操盤實況：「勞退新舊制加起來有一兆多元，很多錢要放在銀行定存，但是銀行根本不收大額存款，所以必須拆單、不斷換票，四十四位同仁每天打電話，一家一家聯絡銀行，每個人單月的資金調度量甚至達到五十億元。」每月調度五十億元，這樣的手筆，恐怕已超過不少中小型規模的共同基金經理人。

工作量與壓力不比一般基金經理人低，但是，薪水卻不算高。王儷玲表示，以勞保局財務處基金運用科的狀況來看，「科長是主管，但月薪大概只有七萬元左右，底下的操盤人員恐怕更少。」業界人士指出，這樣的薪資水準若與韓國操作政府退休金的經理人比較，大概差了二到二．五倍。

薪水偏低之外，缺乏獎勵制度的配套也是問題，甚至應該說，這群幫全國人民操持退休金大計的公務員，不但沒有獎勵制度，反而只有懲罰制度，「賺錢沒有太多的特別獎金，賠錢的話，年終獎金恐怕就會變少。」王儷玲認為，在這種薪資與獎金制度下，操盤人自然而然會朝「低風險」的方向布局，不願為了賺更多錢而承擔較高風險。

考核注重短線  只懲不獎  退休金賺不到長線報酬

在專家眼中，讓政府退休金操盤綁手綁腳的原因，除了制度設計「注重短線」之外，還包括了「基金規模不足」。

勞保與退撫是採取「確定給付制」，理論上，此一制度的重點是「現有的基金規模應盡量能夠支應未來負債」，若規模與未來負債相當，稱為「完全提撥」，若基金規模不足，就可稱為「提撥不足」。目前，退撫的提撥比率大約只有二○％，勞保更慘，只有六％，兩者均是嚴重的提撥不足。

提撥比率嚴重不足，基金破產風險攀高，管理者雖然知道「必須搶救」，但更害怕承擔風險；相對的，如果提撥比率較高，則管理者手中資金足夠，又不必過度擔心破產危機，因此能夠讓資金做更有效率的運用，「中國社保基金要求的提撥比率是八六％，美國加州公務員退休金則是八○％，相較之下，政府應立即思考如何分期撥補勞保與退撫的資金缺口。」王儷玲說。

除了政府加速撥補之外，要藉由擴大基金規模快速拉高基金操盤的「戰鬥力」，銓敘部前部長朱武獻認為，應該仿效韓國、新加坡作法，將公私部門退休準備金整併，共組「退休金公團」，共同營運管理，一方面可整合管理人力，另一方面也整合資金實力。

師法韓國、加州  全面導入行政法人制  資訊揭露更透明

事實上，採取「行政法人制」的韓國「國民年金公團」，正是王儷玲對台灣退休金管理改革的終極理想。行政法人的目的，是將部分需要高度專業與效率的行政事務引進企業精神，由於非屬公部門，因此也可引進「非公務員」，並且不受《政府採購法》限制。「如此一來，問題幾乎解決一大半。」王儷玲說。她以韓國為例，因為可以引進「非公務員」，所以國民年金公團是從外部招攬專業人士成為轄下「基金管理中心」主力；此外，由於不受《政府採購法》限制，委外操作對象的選擇及費用，也能回到專業導向。

以二○○一年至一○年的十年期間來看，韓國國民年金公團平均每年繳出將近七．三％的報酬率，即使是在全球股災的○八年，整體績效亦僅小賠○．二％，近乎損益兩平。

據了解，○五年勞退新制上路前，學者一度積極建議採取行政法人制，但在立法院受阻，理由是「難以監督」。不過，透過制度的調整，不難解決行政法人的監督問題。

以韓國國民年金公團為例，雖然高度自主，但每月收支與基金管理必須向衛生福利部報告，再由國家議會監督。此外，同樣是以投資、人才運用高度自主而著稱的美國加州公務員退休金，則是透過極度完整的資訊揭露取信於民。

依目前作法，勞保、勞退、退撫均僅公布十大持股，以及「已出清股票」，但加州公務員退休金則是「完全公開」，包括目前手中持有的證券名稱、持有股數、帳面價值及市場價值等，所有明細完全揭露。在研考會於去年七月的報告中特別強調：退休基金資訊揭露都不夠完整，若要贏得信賴，或可借鏡加州公務員退休金制度。

不過，亦有專家指出，台灣退休金管理無法走向行政法人化的關鍵，還是在於政府心態，「有一大筆錢握在手上太好用了，舉例來說，隨時可以調度資金進場護盤。」他強調，只要政府調動退休基金護盤，無論結果是賺是賠，都代表政府是把退休基金當成政策工具，而不是用「尊重專業」的心態來照顧民眾的退休老本。

「退休金管理的問題是不專業，答案也很簡單，就是導入專業。」王儷玲強調，明年一月起，隨勞委會改制勞動部，勞保、勞退、國民年金等將整併為「勞動基金」，「只有併在一起是不夠的，人力、專業未提升，就算錢變多，仍不能應付當前複雜多元的投資環境；沒有更懂市場的人參與，還是有可能會被壞老鼠騙走百姓的退休金。」