《國土計畫法》在立院一躺十七年

凡那比颱風過後，一群人走進屏東縣地層下陷最嚴重的林邊村，村長姚源明指著和窗台齊平的地面說：「過去二十年來，每次颱風都淹水，三分之一棟房子都陷入地面了。」二十公尺外，就是林邊溪的堤岸，爬上三十公尺高的堤防，回頭一看，景象令人倒抽一口氣，堤防外水平面與二樓天花板齊平，而且地層每年還在繼續下沉五至十公分。

距離林邊鄉七公里的佳冬燄塭村，居民周金明拿起紅色油漆，一邊在牆上畫上刻度「2010.99.9.19凡那比」，一邊指點鄰居填寫受災補助申請書：「對啦！要寫上住家地址，要附上淹水照片！」在凡那比颱風淹水紀錄更高處的牆上，寫著令人心驚的斗大字體：「莫拉克88水淹深處，三米六○」。

氣候大變，都市逢雨必淹水

逢雨必淹，是屏東縣林邊、佳冬沿海居民習以為常的生活形態，大家對淹水已經麻木，「下防水閘門、開抽水機、開始搬家具」，成為數十萬戶居民面對颱風的ＳＯＰ（標準作業程序）。令人憂慮的是，這次淹水的範圍不僅是傳統淹水的屏東地區，水勢已擴及至台南永康、仁德，甚至到高雄縣仁武、岡山、橋頭，乃至北高雄的楠梓、左營、三民、鼓山。

把災區分布再結合南部主要縱貫道路進行分析發現，林邊、佳冬這幾個傳統受災區域，都位於十七號省道以西，但高雄縣市的受災區域，已經往東移動，擴展到國道一號沿線，台南縣受災區，更往東大幅前進，貼近中二高，顛覆以往的經驗。是什麼原因造成凡那比颱風的水災面積重創大高雄地區？

是最近討論的滯洪池不夠，還是都市排水設施不完備？其實都不是，而是氣候已經大變遷，過去的經驗法則無法應付未來的氣候災難。高雄大學都市發展與建築研究所副教授曾梓峰說：「用洪水頻率（洪水重現期）的設計量來造堤防、設計排水溝都無法對抗未來的氣候變化。」也就是說，造再多的滯洪池、堤防，也趕不上每年降雨量創新高的趨勢。

在高雄綠色協會辦公室，總幹事魯台營攤開一頁又一頁的資料，比較著高雄淹水區域和明末清初時代的古地圖，這次的淹水區域，和三百年前潟湖、河川所在地出現高度吻合，魯台營說：「高雄原本就是個由潟湖和埤塘逐漸堆積而成的土地。」先天的低窪地勢，遇上極端氣候變遷的衝擊，就成為現代都市的夢魘。

政大地政系教授徐世榮嚴肅地說：「環境災難已經越來越嚴重，台灣不能停留在河道治理思惟，需要從河川流域的區域思考，通盤檢討國土規畫。」也就是台灣必須檢討國土的運用，從防堵走向疏導、從與水爭地走向還地於自然。

救國土，法案推動刻不容緩

但是台灣卻缺少一部國土規畫及復育的相關法案，造成各部會權責不清的混亂情況。目前對國土的管理，居然是一部從民國六十三年沿用至今，僅在八十九年修訂的《區域計畫法》。

而首部《國土計畫法草案》從八十二年草擬至今，經過十七年，仍躺在立法院等待審查，就算去年莫拉克八八風災過後，國民黨和民進黨立院黨團表態推動國土復育，但整整一年過去，半點動靜也無，學者批評：「背後全是利益和選票的糾葛！」

但就算立法院這個會期通過《國土計畫法》，台灣的國土計畫仍是窒礙難行。因為草案中明定，公告兩年後擬定全國國土計畫，再四年擬定縣市國土計畫，還保證既有權利者十年權益，合計十六年之後才能開始起步，徐世榮說：「現在台灣連十六個月都不能等！」

為加快挽救台灣的國土，二○○五年民進黨主政時提出《國土復育條例草案》，綠黨發言人潘翰聲形容：「《國土計畫法》是門診醫生，但台灣現在需要的是急診，所以才會有《國土復育條例草案》，用最快速的手段採取必要措施。」但是仍陷入藍綠政治惡鬥的泥淖而胎死腹中。

法案主要推動者，前經建會副主委張景森主張：「包括台十七線以西的居民往東遷移，原來的魚塭改為滯洪池，以及標高五百公尺以上高山分級為山區保護地帶，停止高山農業！」他認為，台灣已進入氣候危機的關鍵時刻，政府必須採取更積極的手段因應，但由於影響數十萬人的生計，當時引起許多反對聲浪。

民間對《國土復育條例》有很多疑義，潘翰聲認為：「政府應該放棄上對下的宣導，公開資訊讓民眾參與，民眾才會知道自己所處之地有多危險。」徐世榮更指出：「就算無法一次性遷移住民，也應該逐年推動，而不是擱置法案無所作為。」

擱置十七年的《國土計畫法》和一部爭議五年的《國土復育條例》立法進度，在藍綠政治惡鬥下，陷於永遠的停頓狀態，雨量一再創新高、水災面積每年擴大，受苦的永遠是人民。

牆上觸目驚心的字句，見證了林邊鄉民十年的苦難。（攝影/林煒凱）