檢討制度　匯率不該由央行獨斷

繞著匯率問題，美、中、日這世界三大經濟強權，最近吵得不可開交。

九月中，美國財政部長蓋特納狂轟猛批人民幣升值太慢。二十四日，中國國務院總理溫家寶在與美國總統歐巴馬「聊聊匯率問題」後，急稱人民幣沒有低估。至於日本，財政部長忙著為國際對他干預匯率的動作提出辯解。

事實上，弱勢美元已讓許多國家的領導人及匯率主事者，近來都為了自家貨幣升值而心神不寧。如果用「財政部長、匯率」等關鍵字「Google」一下，除了看到上述三國的總統、總理、財政部長們相互吵嘴之外，也會看到加拿大財政部長宣稱並不擔心加元兌美元繼續升值、泰國財政部長認為泰銖升值並非壞事、巴西財政部長暗示將干預匯率等等新聞。

只有台灣財政部長不管匯率？

在一連串的搜尋結果中，終於在中華民國財政部網站看到一條與匯率相關的內容，這是在「民眾常用問答區」的一則提問，二○○九年六月九日，有民眾留言：「我想詢問貨幣發行、匯率、利率等相關問題。」而財政部的回答很簡短，「有關貨幣發行、匯率、利率事宜，係屬中央銀行權責，請直接至中央銀行網站或以電話查詢。」

放眼世界各國，匯率問題幾乎都像是總統、總理、財政部長的要命大事；但在台灣，從政府網站的這則問答內容來看，財政部的態度顯得格外突兀而不可思議。

然而，思考台灣當前資金浮濫而逐漸形成資產價格泡沫危機的成因，那麼，這則讓人感到突兀的「民眾常用問答」，或許正是形成危機的關鍵。

一般認為，市場游資浮濫是造成資產價格泡沫化的重要原因，而中央銀行在干預匯率的過程當中印鈔過量，則像是整個「泡沫製程」的電源開關。決定是否按下這個開關的，在國外，是中央銀行的直接上司如總統、總理，或是國會、財政部，要不就是在各方會商之後才能做出的重大決定，而在目前的台灣，幾乎僅是央行獨斷。

外界觀感中，在央行總裁彭淮南主導下，「阻升」是匯率政策的基調；因此，「以台幣買進外匯」成為央行干預匯率的主要操作手法，如此一來，一方面造成外匯存底異常增加，持續提高央行阻升台幣的壓力；另一方面，央行存放在銀行裡的活期性存款猛增。這筆活期性存款，在學術上有個狠勁十足的生猛名稱——「強力貨幣」。

之所以「強力」，在於它某種程度像是「保證金」，多一元，銀行就能多借出數倍的貨幣在市場流通。而央行為了壓抑強力貨幣的增加速度，則會透過發行「可轉讓定存單(ＮＣＤ)」來收回銀行資金。

這麼看來，若要控制這條「泡沫製程」，該從最前端的「超級印鈔機」著手。簡單地說，因為「沒有其他人要管」，於是央行得以主導匯率政策，一手決定干預匯率的頻率、規模。

「若參考國外情況，多數民主國家是『央行管利率、財政部管匯率』，以此達到制衡。」一位財經學者指出台灣怪象的根本原因，在於體制，體制上賦予央行太大的權力。「在不少國家，干預匯率這等大事，往往就連管理國家貨幣的財政部都無法單獨決定，何況只是央行。」

鮮明的案例，是九月中旬日本出手干預匯率後政府的發言。

九月十五日上午十點，日本財務大臣（相當於我國財政部長）野田佳彥公開證實，日本政府出手干預匯率，並強調「無法再坐視日圓匯率的過度變動」，接著，才由日本央行總裁白川方明發表談話，表示「期待政府介入將為匯市創造更安定的環境。」言下之意，日本央行並非日本政府干預匯率的決定者、主導者。

若央行啟動印鈔機的頻率與規模暫時「沒人能插手」，那麼，在制度上就應該要讓兩個克制泡沫產能的「零組件」發揮更大效果。一個是「外匯存底」，另一個則是「可轉讓定存單」。

央行買匯會造成外匯存底異常增加，因此，外匯存底一方面像是央行印鈔的「安全指示表」；另一方面，外匯存底愈高，台幣升值愈會讓央行外匯操作出現虧損，在央行仍有盈餘上繳國庫的使命下，央行也就愈要阻升匯率。換言之，龐大的外匯存底，恐怕已經變成央行大量印鈔的動機之一。

而目前的情況，央行既能決定干預匯率的程度，又能一手掌控外匯存底的管理，自然就有可能忽視「安全指示表」的「破表」風險，也讓自己逐漸置身於愈來愈重的阻升壓力。

外匯存底之運用資訊不夠透明化

以數據來看，台灣外匯存底占ＧＤＰ（國內生產毛額）比重，已從○六年的七○％暴增至目前的八五％左右。而同樣仰賴出口賺外匯的韓國，○六年外匯存底占ＧＤＰ為二五％，至今，也只些微擴張至二七％。

對此，金融研究院院長許振明也曾提出質疑，認為央行既被允許干預外匯市場，又有統籌調度外匯存底的權力，這當中，是否缺乏有效的監督機制？

許振明建議，央行應該成立「外匯資產投資運用小組」，除了強化外匯存底運用，降低台灣人民外匯資產的風險，也該讓外匯存底的使用透明化，強化監督機制。

至於ＮＣＤ，可說是央行近年以來最倚重的「控制泡沫零組件」。截至今年九月二十四日，央行可轉讓定存單餘額已高達六．五兆元，與○五年底的三．五兆元水準相比，不到五年時間，膨脹三兆元。

只不過，即使大量發行ＮＣＤ，仍然擋不住游資洪水，似乎，這個「零組件」出了問題。

「不妨反過來想，與其說是ＮＣＤ功能失靈，不如說是央行太倚賴這項工具。」一位學者指出，由於央行發行ＮＣＤ的額度沒有上限，某種程度上，或許是讓央行為所欲為大印鈔票、終至失控的原因之一。

他強調，發行ＮＣＤ會增加央行的負債，而既然中央銀行掌管國家資產，ＮＣＤ也就可看成是一種國債。

權力大、監督少、法定責任太輕

「所以，在日本，央行發行ＮＣＤ的額度是要經過國會預算審查的。」這位學者表示，這樣的限制，雖然會讓央行收回資金的工具缺乏一些彈性空間，但也會讓央行在釋出貨幣之前三思而後行，「煞車的性能差一點，駕駛人開車的速度，可能就會放慢許多。」學者提出妙喻。

說到底，央行成為泡沫製程關鍵的原因，在於體制賦予的「權力太大、監督太少、法定責任太輕」，一手掌控雙率決策、貨幣供給、外匯存底的運用、公開市場操作種種工具，但相關資訊的透明度偏低，也讓民眾無從監督、無從判斷央行施政的效果。

「《中央銀行法》僅規定央行的政策目標，但卻沒有具體說明這些目標的真確定義，完全交由中央銀行去解釋，這是我國央行被賦予極大權力的來源。」許振明早在八年前就提出這樣的質疑，而就目前來看，情況並未有所改變。

至於匯率政策的主管歸屬，學者指出，依據《管理外匯條例》第三條，「管理」外匯之行政主管機關為財政部，「掌理」外匯業務機關為中央銀行。不過，法條中的細項對於財政部管理範圍定義較為模糊，對央行的掌理範圍定義較為明確，這或許是造成台灣與世界多數民主國家情況迥異的原因。他建議，應該透過修法，讓財政部與央行的權責劃分更清楚。

無論如何，讓世界各國財經高官傷透腦筋、攸關民眾長遠生活的匯率問題，都不該只是央行單一機關、一位總裁就能決定。匯率、利率怎麼清楚分工？干預匯率的時機與作法誰說了算？如何讓全民清楚外匯存底的操作與風險？這些體制問題，值得政府重新思考。

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