減稅方案 歐巴馬喊安可？

哥倫比亞商學院院長胡巴德（Glenn Hubbard），是布希（George Walker Bush）時代大減稅方案最忠實的信徒。他曾擔任布希的第一位首席經濟顧問，是這項方案的設計人。分別在○一年與○三年實施的減稅案，目的在鼓勵工作、儲蓄與投資，從而刺激經濟的長程成長。胡巴德對○三年的利息與資本利得減稅，特別引以為榮，說它是「自甘迺迪以來，最有助於成長的稅改」。

現在，這項減稅方案即將到期，除非國會通過立法延展，將於今年年底屆滿。胡巴德對減稅前途有些惴惴不安。他說，多年居高不下的赤字，使減稅效果大打折扣，「赤字就是未來的稅，差別只在於是今天徵稅，還是明天徵稅而已。」

若延展減稅方案  政府仍須削減支出

這話絲毫不假，布希減稅方案是否延續的辯論，已經成為新一代美國人爭取權益的第一砲。隨著嬰兒潮人口退休、老化，健保與社會安全開支必將大幅膨脹，這項權益之爭的基本要件也完全明朗：美國人可以指望政府為他們做些什麼？他們應該貢獻多少？願意貢獻多少？願意犧牲些什麼？

一些過去主張無條件減稅的人，現在說「天下沒有白吃的午餐」。曾在○一年大力支持布希減稅的美國聯準會（Fed）前主席葛林史班（Alan Greenspan），八月一日在ＮＢＣ「會見記者」（Meet the Press）節目中說，如果只是延展減稅，卻不進行相互呼應的削支，可能「釀成慘劇」。他說，「我非常贊成減稅，但不能舉債進行減稅。」

布希政府當年的減稅，是政、經勢力匯聚而成、難得一見的產物，我們或許再也見不到這樣的怪胎。這項減稅案以一項原則為基礎：支薪的工人或出錢的投資人，會以合邏輯的方式，響應政府為他們訂定的獎勵措施。

○一年通過的「經濟成長與稅務寬減調解法案」（Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act），將最高等級所得稅稅率（年薪二十萬美元以上、家庭年收入二十五萬美元以上人士）從三九．六％降為三五％，較低等級所得稅稅率也比照調低，到○六年截止；目的在讓人保有更多勞動成果，以鼓勵他們工作。而○三年通過的稅改法案，除增加減稅幅度之外，還添加資本利得與股息寬減項目，鼓勵人儲蓄與投資。

若不延展減稅  ＧＤＰ成長率將減少近一成

這些措施成效如何？密西根大學羅斯商學院稅務政策研究所創所所長史雷洛（Joel Slemrod）說，美國在○一年陷入輕度衰退，適於這時生效的減稅措施，很可能發揮了一些改善作用。但這些措施的設計宗旨，在於刺激誘因，促成長期成長，不是凱因斯派鼓吹的那種立竿見影的激進措施。它們究竟有多少成效很難評估，因為我們不可能知道如果不採取這些措施，美國經濟會像什麼樣子。

許多公司為利用減稅而設立股息，但投資是否因此增加不得而知。不爭的事實是，預算赤字不斷推高，美國經濟成長腳步益趨蹣跚：從○一年年底到○七年十二月，年均成長二．三％，之後，情況急轉直下，出現大蕭條以來最嚴重的衰退。

今天，是否延展這些減稅措施的辯論，因居高不下的失業率而深受影響。原本以減稅加惠富人為由而反對減稅的民主黨人，有鑑於目前險象環生的經濟狀況，現在表示不反對繼續減稅。聖路易經濟顧問業者總體經濟顧問（Macroeconomic Advisers）認為，如果根據現行法規，布希的減稅案與現任總統歐巴馬（Barack Obama）去年為中產階級實施的小幅減稅「全面日落」，美國明年國內生產毛額（ＧＤＰ）成長率將減少○．九％。由於根據彭博的估計，這項成長率只有二．九％，○．九％的損失稱得上巨大。

也因此，華府真正能夠考慮的選項十分有限。共和黨要求為所有納稅人延展減稅案；歐巴馬政府則主張排除年薪二十萬美元以上、家庭年收入二十五萬美元以上人士，將適用範圍縮小為九七％或九八％。財政部長蓋特納（Timothy F. Geithner）說，最高所得人士也享受減稅會「讓國家難以負擔」。

歐巴馬減稅計畫  十年少二兆八千億美元稅收

歐巴馬的減稅計畫，同樣令美國捉襟見肘。根據國會聯合經濟委員會的評估，歐巴馬的減稅方案若付諸實施，今後十年間，美國稅收將減少二兆八千億美元。蓋特納說，若容許高所得人士繼續享有減稅，同期間美國稅收又會少七千億美元。

這些減稅成本，使經濟專家忙著想方設法，希望以較廉價的途徑重振成長。國會預算局認為，延續布希的稅改，就效益而言，在所有刺激經濟的選項中排名吊尾。部分原因是，富人比較不會花用減稅為他們帶來的利得，他們會將這些錢投資，從而壓低了立即效果。普林斯頓大學經濟學者、《紐約時報》專欄作家克魯曼（Paul Krugman）說，他的第一選項是，讓減稅案到期屆滿，不再延續，而以對州與地方政府的額外援助取而代之。州與地方政府近年來一直被迫解雇員工、削減社會援助，因為他們與聯邦政府不同，必須平衡預算。但這位民主黨自由派理論大師又說，由於在目前政治氣候下，這麼做行不通，他的第二選項是延續減稅，但設定期限。

延續減稅對政府財政不是什麼好兆頭。柏克萊加大經濟學教授奧巴克（Alan Auerbach）因此主張，政府雖可以延續減稅，但必須在一、兩年內啟動大規模裁減預算的措施，例如提高社會安全退休年齡等等。布魯金斯研究所經濟學家鮑斯華（Barry Bosworth）的主張更激進。他認為應該讓減稅屆滿，不再延續：「既然已經落到今天這種地步，我們就必須付出代價，忍一時之痛。」

但國會的看法與鮑斯華不一樣，部分原因是債券市場並未吃緊。美國財政部只需要負擔二．九％的利率，就能舉十年的債（希臘政府支付的利率是一○．二％）。握有五七％美國國庫券的外國投資人，所以願意容忍低報酬，是因為他們相信美國不會賴債，不會藉通膨減輕債務。曾經迫使柯林頓（Bill  Clinton）政府不敢亂舉債的「債券義和團」（bond vigilantes），現在成了舉債推手。創造「債券義和團」一詞的經濟學者雅丹尼（Ed Yardeni）說，歐巴馬政府必定在說，「緊張什麼？老兄，債多不愁啊！」

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布希減稅為鼓勵投資  當時環境  看似十分合理

債多不愁，沒錯。不過這些購買國庫券的金主，如果有一天大夢初醒，認為美國已經沉溺過深、無法脫困，情況又當別論。國會預算局在七月二十七日提出警告，認為「投資人突然失去信心，公債利率暴漲」的惡夢可能出現。它又說，「美國究竟可能在哪一個時間點上出現這樣的危機？不得而知。」

一九九九與二○○○年，布希在競選首任總統時，曾經鼓吹減稅，以對抗黨內另一候選人富比斯（Steve Forbes），與之後的民主黨候選人高爾（Al Gore）的挑戰。當時美國預算有盈餘，還能清償一些國債。現在說來令人難以置信，但當時主持聯準會的葛林史班曾經擔心，美國如果清償一切債務，將再也不可能利用國庫券買賣以推動金融政策。

布希的說法也有異曲同工之妙：如果政府超額借支，美國人應該有比他們賺得的更多的錢，可供花用。而且，如果減稅能抑制政府的膨脹，減得越多應該越好。當時與胡巴德共同設計這項減稅方案的，還包括後來出掌國家經濟理事會的林賽（Lawrence B. Lindsey）、胡佛研究所學者考根（John Cogan）與泰勒（John Taylor）。布希對他在○一年六月簽署的這項方案充滿信心，認為即使減稅，美國在隨後四年仍有能力清償一兆美元債務。那一年八月，布希在他的德州農場說，政府盈餘縮水是「絕佳的喜事」，因為它能「為國會打造一件財務緊身衣」。

但布希與他的經濟顧問沒能看清一件事：柯林頓政府能有盈餘純屬僥倖。拜達康泡沫之賜，資本利得稅收得以增加。柯林頓既無法使共和黨控制的國會參、眾兩院通過他的﹁政府開支法案﹂，共和黨也無法說服柯林頓通過「減稅法案」，柯林頓政府幾陷於停擺。此外，當年的「債券義和團」果真凶悍：投資人要求，平均年利率二％或三％的十年期國庫券，必須計入通膨調整。相形之下，今天的利率不到一％。

在法案通過實施之後，柯林頓任內財政部長魯賓（Robert Rubin）等赤字鷹派人士紛紛抱怨，說美國無力如此減稅，但最主要的爭議，在於這些措施是否太過有利於高收入者。

之後，布希政府於○三年推出第二項大規模減稅方案：「就業與成長稅務寬減調解法案」（Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act）。這項法案最大的爭議焦點，同樣是誰獲利最多，而不是它對赤字造成的衝擊。不過，美國預算赤字就這樣悄然上揚。

○三年初返回哥倫比亞當商學院院長的胡巴德，對赤字深惡痛絕。布希的投資收入減稅措施，目的在鼓勵更多投資，進而刺激成長，使工人更有生產力，最後達到提升工資的目標。但如果投資人擔心政府可能迫於預算赤字不斷擴大而增稅，他們不會願意掏錢，減稅的價值也將蕩然無存。胡巴德引用健保處方藥福利的例子說，「在布希主政期間，開支是個巨型問題。」據估計，從○四年到一三年間，這項開支成本約為四千億美元，而且還在持續膨脹。

確實不錯。傳統基金會（Heritage Foundation）說，開支不斷增加對赤字造成的影響，尤甚於減稅。根據國會預算局的數字，從○二到一一會計年度，美國預算從預估盈餘飆漲到巨額赤字，上下差距高達十一兆七千億美元，其中因布希政府兩項減稅法案造成的赤字「只有」一兆七千億美元。

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人民續享低稅率、高開支  政府無法償還債務

造成赤字的其他原因還包括：不如預期的經濟成長與股市表現（三兆八千億美元）；高出預期的國防開支與國內雜支、健保處方藥福利、紓困，以及其他開支（三兆七千億美元）；利息成本（一兆四千億美元）；○九年刺激方案（七千億美元）；以及其他減稅，如前年的退稅（四千億美元）。

今後的情勢只會每況愈下，不過或許不會立即轉惡。根據國會預算局的預估，在今後數年，隨著經濟復甦，赤字可望縮減。之後，從二○年起，儘管稅收增加，健保與退休給付的不斷膨脹將使美國公債持續增高。根據國會預算局預估，在較好的情況下，聯邦債將從目前ＧＤＰ的六二％增為三五年的八○％。弄得不好，公債可能膨脹到ＧＤＰ的一八五％，投資人可能不等這種現象出現已經撤資。

目前的政治難題是，如何讓美國人相信，他們必須有所割捨。他們不能在享有低稅、高開支的同時，還有能力一直償債。華府每個人都懂這個道理，但沒有人膽敢面對現實。今年年底，在期中選舉過後，歐巴馬的兩黨赤字裁減委員會將提出它的構想。但歐巴馬的政治資本在醫療改革與紓困兩大議題上已經耗去大半，很難想像他會用後兩年任期，在赤字削減的議題上自找苦吃。

胡巴德認為，在下一屆四年總統任期展開以前，美國在赤字問題上不會有任何大動作。

布希政府在○一年與○三年實施的減稅案，既富有智慧，也充滿愚蠢。之所以說它們有智慧，因為它們提高了美國人工作、儲蓄與投資的誘因。經濟學者為達成強勁經濟成長而提出的一些理論，因這些減稅措施而付諸實施。但訂定稅率而不將開支納入考量，卻是愚蠢之至。華府一方面降稅，另方面卻增加開支，這種作法自難持久。

對商界而言，布希稅改如能延續當然是大好福音，但商界主管也了解，如果政府繼續舉債開支，把低稅率政策吹噓得再好聽，也難以持續。華府投資顧問公司Strategas Research Partners政策研究負責人克里夫登（Daniel Clifton）在八月二日告訴彭博電台，「我們需要的是肯定。我們需要知道這些稅率會是多少。」

○一年六月，當創紀元的布希政府第一次稅改在美國展開時，美國政府預算還有盈餘，前景也似乎希望無窮。

現在，恐懼支配了一切：大家都怕一旦減稅期限不能延展，經濟將再次淪入衰退。但就長期而言，美國需要一項實事求是的財經政策，一項不以希望或恐懼，而以國家需求與政府實際能力為基礎的財經政策。