《法官法》過關救不了司法？

近期爆發法官集體收賄案件，關心台灣司法制度的人，又再度聚焦在《法官法》的立法上，討論《法官法》是否應該要快速訂立。推動二十幾年的《法官法》到底卡在哪裡？訂一部好的《法官法》是不是司法改革的起步？

為此，《今周刊》日前邀集推動《法官法》的專業人士，包括民間司法改革基金會董事長顧立雄律師、司法院司法行政廳法官蔡如琪、前司法委員會召集委員楊芳婉立委，從不同的角度談論各自對《法官法》的看法。

蔡如琪（左）
現職：司法院司法行政廳調辦事法官
經歷：台北地方法院刑事庭法官、民事庭法官
 

楊芳婉（中）
現職：立法委員
經歷：律師、立法院司法委員會召集委員
 

顧立雄（右）
現職： 萬國法律事務所資深合夥律師、民間司法改革基金會董事長
經歷：中華民國律師公會全國聯合會理事長、台北律師公會理事長
 

只是「人事制度規範」

顧立雄(以下簡稱「顧」)：民間版的《法官法》草案大概已推動二十年了，不過，當時正處解嚴初期，法案是基於一個改革理想——「法官無大小」，畢竟法官不是公務員，不該受到一些枝枝節節的考績制度限制，而是以自己的良心來審判。所以，當時草案內容不只在於法官評鑑，更多的是養成、遴選等。

二十年來，雖然《法官法》沒有通過，但《法院組織法》一再修正，在這個「實驗」過程中，也逐漸引起一些反思。比如說，基於「法官無大小」，原本改革派認為法官有所謂的「升官圖」不是好事，但現在想想，如果他是一位好法官，可以在機制當中受到拔擢，有何不好？

現在檢視《法官法》，要思考的重點應該是有關內部考核制度及外部評鑑制度，這個工具的有效性、正確性到底有多大？

蔡如琪(以下簡稱「蔡」)：必須先釐清的是，《法官法》是一套「法官人事制度專法」，而不是單純的「法官評鑑法」。

從源起來看，《法官法》訂定，是因為法官算是公務員，但和一般公務員又有所不同。在德國，關於法官的所有人事制度都有一套特定法令，而在我國，法官卻必須適用公務員的任用法、考績法等，法官與公務員，兩者之間界線模糊，所以才有訂定《法官法》的需要。

此外，《法官法》除了法官的淘汰之外，還包括了任用、職務監督執行、法官會議、遷調、考核，甚至是考察進修等，是一整套的人事制度規範。

這幾天有人評論《法官法》其實是「法官保障法」，在這裡必須強調，畢竟它是一整套的人事制度，不能光看其中的評鑑與懲戒部分比重不高，就評論它是一部「法官保障法」。

楊芳婉(以下簡稱「楊」)：就像顧律師提到的，關於改革，早期先想到的是「法官無大小，長官不要管太多」，不要影響法官的獨立審判，但是後來這個部分鬆綁了以後，就變成「法官權限極大」，而這個現象，如今成為人民對司法反感的根源。所以，雖然《法官法》不是「法官評鑑法」，但若從「化解人民對司法反感」的訴求來看，目前的草案，在評鑑部分的比率明顯還須補強。

舉例來說，目前的條文是說「情節重大時才會進入職務法庭」，但，情節重大的定義很空泛，難有統一標準。誰來判斷情節是否重大？是法官「自律」？或是靠外部的「他律」？

因此，目前草案對法官的評鑑、淘汰成效，我採較保留態度。大家若細看條文，把流程走走看，會發現可能「走到死胡同」。在目前的機制裡面，法律解釋屬於獨立審判的核心，無法被檢驗，換句話說，法官只要開庭時的態度很nice、不貪瀆，似乎就是好法官，能永遠做法官，這與民間的期待是有落差的、因為專業也很重要。

「細膩的自律」才是關鍵

楊：有些人認為，如果把法官的評鑑部分抽離《法官法》，單獨成為「法官評鑑條例」，或許可以解決《法官法》在「人事規範」與「評鑑管考」之間的比例問題，我個人可以接受。無論如何，民眾的期待是希望有個淘汰評鑑制度，單獨用評鑑條例立法，符合民眾期待，在立法院中也比較容易通過。

設立「法官評鑑條例」，等於是強化「他律」，難免涉及法官的尊嚴問題。但若能透過他律的強化，刺激法官用更積極的態度「自律」，將自律與他律結合，讓民眾對司法重拾信心，是可考慮的作法。

蔡：單獨把評鑑立法，法官這邊是反對的。

我們得承認，法官的評鑑與淘汰機制要加強，但法官的「獨立審判」空間也要獲得保障，若只重視淘汰評鑑而忽略其他，恐怕會讓優秀人才加速流失；即使不離開，外部的力量變強，可能會影響到審判獨立，「我這樣判，會不會被外面評鑑？」會有後顧之憂。

因此，希望整部法律制定出來是整套完整的制度，除了淘汰壞法官外，也要保障好法官才行，人民應該也不希望見到有外部力量介入審判的決定，建立一套健全的法官人事專法，才能保障人民的權益。

說到自律，過去大概十年間，法官移送懲戒有三十七人，懲處的有一○六人，有些人沒達到撤職的程度，只是被院長約談後自己辭職的人數有十位，懲處名單中自己辭職有三十位。法官共有一千六百多人，從比例看，並不是沒在做自律規範。

但外界仍認為自律效果不佳，所以《法官法》設置評鑑委員會，評鑑委員十一人中法官只占二人，可大大提升評鑑結果的公信力。另外，法官若怠於執行職務，辦案積延、理財或社交活動不當，也都可以被評鑑，至於法律見解歧異，本來就應該透過審級救濟解決，不適合作為評鑑事由。

顧：所以說，《法官法》的通過只是一個點，關鍵還是在於「自律與他律」。自律方面，作法上應該要召集全體法官，制定一個詳盡的「法官倫理規範」，現行的法官守則過於簡略，簡略的結果，就是讓人無所適從。

比如說，法官被告誡不可交往複雜，但是什麼是「交往複雜」？什麼叫作有損法官信譽的行為？像美國的法官若出去演講，能否收取演講費及收到後應如何處理，即有規定在守則當中。法官不能離群索居，「住在司法新村永不與外部接觸」，作為司法院長，應該要設法訂定「細膩」的倫理規範。不要訂得太過粗糙、太模稜兩可，畢竟自律規範要有可行性，要有遵守的可能性，更要有事後來追究的確實性，這部分應該要想辦法做。

累積資料成為客觀指標

其次，有些考評的方法也應該要透過共識性的討論，使其能看出法官裁判的品質，管考的工具能更合理化。此外，有關開庭的態度、程序上作為是否適當，有無失職與怠惰，這些部分應該開放給外界去評鑑，即以不損及審判獨立為前提，進行「外部的他律」。

綜合內部的自律加上外部的他律統計評鑑結合起來，就能逐漸累積成一位法官的「紀錄資料」，這些資料，足以成為法官長期表現的客觀指標，獎、懲與淘汰，都能因此有所依據。

蔡：講到法官倫理規範，目前的法官守則只有五條，用條文的數字來看，好像沒什麼作用，但因內容很廣，很多是違反這些就會受公懲會處罰。至於細膩化，法官的倫理要怎麼定？界線在哪裡？因為國情不同，人民對法官的期待不同而不一樣，其他國家是經過了二、三十年的時間慢慢對話討論而成。但在國內，這些議題大家討論的很少，具體化的守則仍有許多難以界定，不過，的確是值得加速進行。

整體而言，我們的意見是希望推動《法官法》立法，讓整個法官體系建立一套完整的人事制度，而不是特別去強調評鑑或保障部分。當然，自律部分的加強也可同時進行。

楊：目前看來，外界對法官人事審議制度或評鑑淘汰程序仍然缺乏了解及有效討論。唯有透過愈精細的討論，所謂法官審判「不能被侵犯的範圍」才會愈清楚，哪些是法官不可獨立審判的核心（不能評鑑）部分？哪些是得評鑑的事由？

過去，民眾並不重視這些議題，但在當前的氛圍下，正可藉此時機討論清楚，讓法官評鑑機制確實有效可行，才能滿足民眾期待；否則，法官評鑑有名無實，反而會造成民眾對於司法另一次的失望。

換個角度想，如果在草案尚未充分成熟的時候就草草通過，這個機制未來反而可能會變成操控法官的工具。

顧：《法官法》如果通過的話，至少在評鑑機制上就有法源依據，評鑑單位有一定的調查權力。另外，也會有專門的人員、經費來進行這些蒐集工作，對於司法信譽提升或許多少有些幫助。

法官是「良心事業」，是必須要藉著「榮譽感」吸引人才不斷進入的體系，因此，自律加強最終還是關鍵。自律失靈，只好導入他律的規範，但這無法提升法官的「榮譽感」，無法吸引優秀人才，如此一來，司法體系終究還是在惡性循環當中繼續打轉。