成立救災總署 公部門才能動起來

編按：水利專家李鴻源，曾擔任台灣省政府水利處處長，熟悉台灣地形地貌的改變及水文分析，本刊特別邀請他剖析此次風災的成因，並提出未來重建之路的方向建議。

這一次的八八水災之所以會這麼嚴重，原因之一是出現台灣有史以來最大的豪雨，造成前所未有的災區規模，光是高屏地區，就因豪大雨造成四百九十處的崩塌。

以慘遭滅村的高雄縣甲仙鄉小林村為例，原本只有部分地區，被列在行政院農委會水土保持局的土石流警戒區，整個村子算是安全的。但這次豪大雨將原本的小山溝，沖刷成一百米寬的大河，足見降雨量超乎意料。

中南部的地形地貌已經改變，以屏東縣的林邊鄉、佳冬鄉為例，這些都是長期地盤下陷的地區，平均一年要下陷五到十二公分，比海平面還要低二至三米，水只能靠抽水機排出去。
 

應有專責部門統合災害事項

至於為什麼這一次的救災這麼荒腔走板？總的來說，整個救災過程，給人的感覺就是正規軍打游擊戰；表面看來我們似乎擁有完善的體系，但由於部會間、中央與地方的「聯繫」斷層，導致效率不佳、救援失靈。

我看到義消、國軍進到災區救災，裝備不夠，訓練也不夠，極有可能讓自己置身在危險之中。嚴格說起來，台灣並沒有完備的救災系統，平日沒有開始練兵、蒐集災害資料等。

我從九二一地震之後就一直呼籲，中央政府要成立部級單位的「防災總署」，比照美國的作法，由副總統擔任指揮官，在平時即針對減災、防災、救災進行研究、建立計畫並進行演練，以備災難來臨時發揮作用。

以此次莫拉克風災為例，當氣象局修正降雨量等相關數據時，相關單位應依據氣象局的最新資料進行研判，涵括情境模擬、潛勢分析（分析潛在的災害）、預報示警，以及最重要的資源調度以為因應。

當降雨量暴增，經濟部水利署就應計算淹水深度與範圍，農委會亦應預測土石流可能發生機率與位置，內政部則進行災民預估、後續安置準備，消防署及國防部則將災區附近人力、裝備、機具等統計，彙整上報給中央應變中心以為統一調度之用。

在災變嚴重現場更應立即成立前進指揮所，指揮官負責現場相關人員的指揮及調度。前進指揮所，首重在於資訊的掌握，包括淹水面積、深度、災民數量與救援面積，同時須備妥災區動線圖與航照圖便利救災人員前進；而後根據資訊綜合研判訂定救災次序與步驟。

整個防災救災過程中，後勤支援部分亦是關鍵，涵括災民後送、安置，救災資源調度、彙整，最重要的就是保持通訊與資訊的暢通，讓外界與災區民眾不因接收不到正確訊息而慌張。

而後，除維生系統的立即建立、對外聯絡動線的修復，消毒與防疫更不可輕忽，以避免二次災害。當災民撤離後，此時總統與閣揆就應擔負起關懷災民、撫慰民心的工作。
 

重建事宜 從長計議

馬英九總統的當務之急有二件工作，一是盡速搶修災區已潰堤的堤防，第二是災民的安置配套措施。至於重建工作，因為茲事體大、牽動無數環節，不需要急著開藥方，而是邀請學者、專家一起檢視這次的災害，再來擬定遷村、修橋等大計。

此外，過去台灣的重大災難，救災的都是省政府；但凍省之後，中央與地方出現斷層，現在中央無法掌握地方情況，只剩「撥錢」的關係，這是不夠的。

全球都面臨氣候變遷，以現今政府既有的組織及法令，恐怕無法承受這樣的改變，談國土規畫，目前又沒有法源。若區域要重新劃分，台灣二十五縣市可以調整為五個省、五個直轄市，例如北北基、桃竹苗、中彰投、雲嘉南、高高屏、宜花東，以及中間的原住民保留區。

此外，要考慮哪些地方是危險區域、哪些地方適合人居住，要做一個分類。例如危險區只能種樹，次要危險區可以做停車場，安全區就可以住人。

嘉義沿海地區的養殖業，一年產值大約是四十億元，但是因為當地的地盤下陷，光是治水就要花上數百億元，用巨大的社會成本去賺這四十億元，值得嗎？乾脆請養殖業者停業，讓政府輔導他們轉業或轉型。
 

跨部會合作 對抗氣候變異

氣候變遷十多年前，在一般人眼中，不過是科學家的杞人憂天，時至今日，當發現電影「明天過後」真可能出現在我們這一代的明天時，或許大家的觀念開竅了。但可惜的是，方向有了、計畫雛形也出來了，但行動似乎還在空轉、未見落實。

由於先天環境與後天過度開發等因素，讓台灣很尷尬的陷入無雨乾旱、有雨則淹的窘境。近年來，產政學界在看待水資源管理課題，逐漸拋棄傳統築堤圍堵、建水庫蓄積的舊思惟；面對雲嘉南地層下陷嚴重區域，也懂得必須加上環境營造、產業轉型的配套。這種多面向治理計畫，是跨領域、跨部會的總合規畫。

不管是跨縣市流域整治計畫、各縣市總合治水計畫，或是節能減碳的大政策下衍生而出的綠能產業、溫室氣體管制等，一年多來，人們聽聞許多計畫的誕生；國土會議、國家能源會議接續著開，國會該過的預算也不敢拖。但許多人仍在質疑能不能完成、做不做得到？或不過又是再一輪的口號治國？

問題在於我們前面提到的那些必要的計畫與政策，都非單一部會能獨力完成的；當出現法令競合、組織業管衝突時，沒協調、自然就動不了。於是要麼修改計畫、讓計畫變成適應組織的四不像；否則就是以不變應萬變，上頭開罵、大家再來卸責！時間拖掉了，人民信心也沒了。

要改變，難嗎？國土有三分之二在水平面下的荷蘭，一九五三年一場損失慘重的大洪水，加速他們整建三角洲水道與堤防的決心，三角洲計畫（Delta Project）內容相當複雜、龐大，他們靠著三角洲委員會，來進行所有的協調與執行。

三角洲計畫完成後，委員會關心的是因應氣候變遷的海平面上升。他們花了兩年時間著手研究與規畫，並召開談話會，從王室到國民，各階層共同參與，總計花了將盡四千個小時，大家討論出在氣候變遷下避免成為環境難民的作法。

根據三角洲委員會的報告，荷蘭已完成包含《水利法》等法規之修定，同時從二○一○年起，每年將投入約台幣六百億元用以執行相關計畫。這個計畫內容涵括產業、工程，甚至有政府組織的再造；其目標只有一個，就是化危機為轉機，不但要搶救國土環境，更要將荷蘭調整為氣候變遷下具競爭力的國家。

荷蘭行，台灣為何不能？政府可以提升行政院國家永續發展委員會的功能與架構，讓它成為確實解決跨部會案件協調的常設組織。腦中樞運作正常，整個公部門就能動起來！