十六年來，教育部投入預算廣布三七○所樂齡學習中心，推廣終身教育延緩老化；但人力經費匱乏、政策碎片化，辦學品質參差不齊，讓高齡教育的推展舉步維艱。
「大家跟著我動起來！」周間一早，苗栗縣苑裡鎮山腳國小旁的日式木造宿舍群空地朝氣蓬勃，八十四歲的鄭大姐和三十名「同學」在講師帶動下舒展筋骨，每當遇到較有難度的伸展動作，她會衡量自身能力暫時停下，下個動作又熟練地跟上。
這堂專為銀髮族開設的體適能課程，鄭大姐是班上「老鳥」，有十年參與經驗。「整天在家裡閒坐著打瞌睡會亂想，活得沒意思！」身體硬朗、思緒清晰的她，笑著分享走出家門抗老的歷程。
這是教育部推動終身教育機構「樂齡學習中心」（以下簡稱「樂齡中心」）在苗栗縣的示範中心，提供逾五十五歲的中高齡者學習活動，延緩老化速度。不同於一般銀髮活動，在這裡，長者的身分不是「被照顧者」，上課得自行搬椅子，講求自立，無論年紀多大，沒有人享有特殊禮遇。
為了因應高齡社會來臨，教育部二○○八年起就以推動樂齡中心等終身學習機構，作為高齡教育主軸之一，盼長者透過學習提升技能水準、促進健康，達到「活躍老化」目標，延緩進入長期照顧（以下簡稱「長照」）的時間。
走過十六年，台灣明年將邁入老年人口破二○％的「超高齡社會」，各界期待政府對高齡教育投注更多資源、更全盤性規畫；但在教育現場所見的，卻是政策碎片化帶來的發展困境。
樂齡中心觸及率難擴展，是第一大痛點。教育部一七年執行《高齡教育中程發展計畫》，在二一年到今年底的第二期計畫中，僅投入十一．七億元，平均每年不到三億元。
儘管全台已設置三七○所樂齡中心，幾乎達到「一鄉鎮一樂齡」目標。但二三年，全台樂齡學員數僅十六．六萬人，以逾五十五歲總人口約七七七萬人粗略估算，參與樂齡中心課程的中高齡者僅二％。
「你到坊間，問民眾什麼是樂齡中心？幾乎沒人會知道。」苗栗縣樂齡學習示範中心執行長謝旻憲感嘆，樂齡推動十六年，政府自始至終都沒想讓規模變大，因此推廣受限。
教育部推動高齡教育，但執行量能不足，實際上只提供輔導和補助，委由學校和民間團體來執行；主辦單位分散，各吹各的調，自然難把關辦學品質。
據統計，全台主辦樂齡中心的單位，學校和民間團體各占四成多，另有約十五％是由政府單位，包含鄉鎮公所、圖書館、農漁會、公立醫院等執行。
舉例來說，鄭大姐參與十年的苗栗縣樂齡學習示範中心，就是由苗栗縣苑裡鎮山腳國小辦理，擔任執行長的謝旻憲，曾任該校校長，因為對高齡教育有高度熱忱，卸任校長後在苗栗縣政府安排下，借調「專職」辦理樂齡中心。
然而，政府經費緊縮，讓第一線執行單位在推動上面臨極大挑戰。
一般而言，樂齡中心一年能申請的補助介於三十萬到五十多萬元間，即使是像苗栗縣樂齡學習示範中心「績效特優」，也難獲取更多資源。謝旻憲今年原計畫開設一千六百小時的課程，就因經費不足，被縮減成一千三百小時。
更難想像的是，樂齡中心雖是政府政策，但非官方正式組織編制，中心「主任」等行政職位沒有薪水，多數學校是由校內老師兼辦樂齡中心，不只平時教學工作量未減少，更沒有額外加給，教育部僅補助樂齡講師每小時八百到一千二百元的鐘點費。
台北市南港區成德國小辦理的南港樂齡中心，是全台首創老幼共學的代間學習基地，更被教育部評鑑為特優級樂齡中心；但在此之前，也曾歷經校內老師身兼二職，難負擔日常教學工作的窘況。「其實大家都不想做，是礙於情面。」成德國小學務主任沈志強不諱言，一直到台北市政府設法安排一位專職人員進駐，南港樂齡中心辦學才逐漸優化。
缺乏專職人力、誘因不足，確實影響學校辦學意願。在另一端，由民間團體辦理的樂齡中心，也面臨不同難題。
由新竹縣知心會承辦的新竹縣湖口樂齡中心，今年才被審計部點名是全台「學員人數連續兩年度減少比率最高」的樂齡中心，從二一年學員六七五人，驟減到二三年只剩五十五人，流失學員數高達近九二％。
曾擔任八年村長的湖口樂齡中心主任廖正仁不是新手，前後有十四年辦理樂齡中心的經驗。談到發展困境，他忍不住大吐苦水，直言從中央到地方，樂齡中心的推動就像「拿政府的錢去核銷一場活動」，補助用於講師，承辦人沒有薪水，完全被當作志工。
最讓廖正仁困擾的就是場地問題，曾當過村長的他，在地方有相當人脈，但樂齡中心主任並非正式職務，在卸任村長後，他幾乎借不到場地，只能降低開課量，導致學員數不斷減少，其餘學校也不願接手，讓湖口樂齡中心幾乎辦不下去。
弘道老人福利基金會專員廖燕秋也點出，政府當初設立與高齡服務相關的據點，幾乎都委託民間辦理，品質自然會受到民間單位專業性跟付出程度影響，「我們之前去某些鄉鎮的樂齡中心，發現幾乎都沒有在開門營業。」
從中央到地方，樂齡中心推動十六年，卻難以擴大規模、穩定品質。病根，不只是高齡教育本身，更關鍵的是台灣面對超高齡社會準備不足，政策碎片化、資源配置失衡，導致各部會各行其事，難以整合。
為了迎接人口老化，多年來，政府將資源高度集中在布建長照系統，光是今年度長照預算就高達八七六億元。長照經費的投入固然必要，只不過，在高齡者老化過程中，長照處於「後段」需求，政府對於「前段」如何預防、延緩老化等政策作為，顯然投入不足。
據衛生福利部最新統計，二二年，台灣人平均壽命為七九．八四歲，健康餘命則是七十二餘歲，比法定退休年齡六十五歲多了七年。若以健康餘命七十二歲計算，當年六十五歲到七十二歲人口約有二二三萬人，占整體老年人口逾五四％。
這意味著，即使已是老年人口，仍有超過半數、逾兩百萬名長者，可能處於健康或亞健康狀態，尚不需要長照服務。在這個階段，長者還能提前預防、延緩失能，促進健康老化，因此以教學而非照顧為目標的樂齡中心，更扮演吃重角色。
學界也認為，高齡教育是補上「前段」政策缺口的關鍵之一。今年八月，台灣師範大學提出一份《中高齡教育政策建議書》，強調在邁入中高齡階段的前幾年，若能增加適當學習活動，高齡者需使用長照服務的年齡可望後延，不僅能減少國人的不健康餘命，政府也能降低長照負擔。
然而，相較國內長照系統完整，截至今年五月底，全國日照中心資源數已有一○四三處，由衛福部推動的社區照顧關懷據點也超過四八○○處；而台灣在高齡教育一年僅投入不到三億元預算，三七○所樂齡中心更面臨發展困境，不難看出政府「輕樂齡、重長照」，資源配置失衡，重壓治療，卻忽略前期預防。
未來如何能讓資源整合，強化樂齡中心功能，是提升高齡教育成效的必要路徑。
台灣師範大學社會教育學系教授張德永認為，全台三七○所樂齡中心「量差不多夠了」，但要面臨機會近便性的拓點，以及學習和管理等品質問題，他建議以「區域聯盟」概念，將周邊幾個鄉鎮區的樂齡中心整合起來，由同一個單位負責，進行師資、課程資源整合，達到一定經營規模，運作才會更穩定。
「長照、日照中心的前頭都應該要有樂齡中心，資源共用。」謝旻憲點出，目前教育部主管的高齡教育與衛福部推動的高齡健康完全是「割裂的」，兩個系統並未整合，建議政府將鄰近單位串接起來，引導長者先進入樂齡、延緩老化，真的失能再進入同一系統的長照，更能統合相關資源，銜接長者需求。
除了長照與日照，在地方上，社區大學的和樂齡中心有著高度重疊性，以苗栗社區大學為例，二四年秋季班，五十一歲以上的學員就占整體學員的六成四，與樂齡中心鎖定的五十五歲以上的民眾高度重疊。
不僅如此，苗栗社大創辦人、政治大學公共行政學系兼任教授江明修也指出，社大和樂齡的另一個「重疊」就在師資。他指出，民間學者和文史工作者能發揮的平台很少，社大會提供平台，師資的挑選比較嚴謹，因此樂齡中心要找師資會從社大的師資開始找，會出現疊床架屋的現象。
江明修認為，樂齡中心課程較著重於陪伴，而社大是把公民社會的理念，透過學術性和技藝性的課程帶入，兩者有所不同，但地方資源有限，應用政策導引，整合資源才能發揮更好功效。
台北市成德國小辦理的南港樂齡學習中心推動全台首創的樂齡「代間學習」，讓長者與學童共學，弭平世代落差。（圖／台北市成德國小提供）
實務上，地方政府也應強化輔導作為，像是台北市政府教育局每年都投入預算給轄內的樂齡中心，甚至安排專職人力，補足中央不足。
面對樂齡困境，教育部僅稱目前正規畫《高齡教育中程發展計畫》第三期計畫；已委請國內四所具高齡及成人教育相關系所的大學專家學者，組成五個輔導團隊，強化各樂齡中心督導。
其實，拉到更上位的政策來看，台灣更需要的是跨部會的統籌單位。
「我們國家針對高齡的區塊各自為政！」張德永說的就是台灣高齡政策法令散見各部會的現象。教育部有《終身學習法》、衛福部有《老人福利法》、《長期照顧服務法》，針對高齡者再就業，勞動部有《中高齡及高齡者就業促進法》，三大領域關係密切，卻缺乏上位整合。
對照國際經驗，日本早在一九九五年就訂定《高齡社會對策基本法》，更成立「高齡社會對策委員會」，對超高齡化社會研擬對策；美國更有聯邦老人事務管理局（AOA），負責規畫、推動和督導各州執行高齡者事務。
台師大《中高齡教育政策建議書》中，也建議政府成立專責單位，落實整合跨部會資源，統籌執行中高齡教育相關事務，並增編中高齡教育預算，確保經費穩定成長。
高齡政策多年實務推動經驗，說明了政府「輕預防、重治療」的觀念需要轉換，如果能投注更多心力，鼓勵長者走出家門學習參與，延緩失能時程，台灣或許能迎向更健康的超高齡社會。
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