實際攤開台北市土地使用分區圖,中山商圈街廓外圈被劃為「第三種商業區」(商三),街廓內部則為「第四種住宅區」(住四),隨處可見同一條短短巷弄,前後和中段分屬商業區和住宅區的怪象,此次遭檢舉商家皆位在內圈的住四區域。
其實,按《台北市土地使用分區管制自治條例》和允許使用核准標準,住四內可開設餐廳、咖啡廳等飲食業,但須臨接逾八公尺寬的道路;小店面的零售業,則要逾六公尺寬道路。此外,商業經營僅限於一樓及地下一樓,不得開設在二樓以上。
此次遭檢舉商家多為餐飲業,因商圈內巷弄路幅大多為六公尺,部分巷弄甚至僅五.四五公尺寬,不符允許使用條件。如在兩個月內未改善,依法將處六萬到三十萬元罰鍰,甚至得關門。
二十六歲的Goofy和朋友開設服飾店,是這波最早被檢舉的商家之一,改善期限七月二十日已過,他無奈嘆,只能先暫不對外營業當工作室,他們還能改,但「很多商家難以立即轉換經營型態,未來該怎麼辦?」
市府怠惰師大商圈爭議重演
這宗大規模檢舉事件,儼然二○一一年台北市師大商圈的翻版,當時因居民抗議檢舉,讓許多住宅區商家被「滅店」,逐漸沒落。然而十多年過去,商圈土地使用爭議竟又重演,問題的根源,就在市府的源頭把關失能、後續輔導又消極怠惰所致。
首先,被檢舉商家確實違反住四使用規範,問題在當初業者申請營業登記時,市府審查為何放行,同意違法開店?
「這裡很多商家認知是有營業登記、有繳稅就沒問題了!」開業半年就面臨關店危機的Goofy語帶不平說,他們合法向台北市商業處申請,順利拿到營業登記,符合消防安全法規,現在卻突然被告知土地使用有問題,令他們難以接受。
簡單說,過去商家向市府商業處申請營業登記,並未將「土地使用分區」納入強制審查項目中,導致大量商家取得合法開設資格,實際上卻違反土地使用規定,直到被檢舉後,才被台北市都發局揪出違法。這顯示兩局處間未勾稽,從源頭審查就未盡把關之責,才衍生後續諸多糾紛。
這般亂象存在已久,前台北市長柯文哲也在一八年競選連任時,被檢舉競選辦公室違反土地使用規定,後續他要求商業處改革,二○年一月一日後,民眾申請商業登記須先進行「營業場所預先查詢」,經都發局、建管處審核後,商業處才通過營業登記。
按理說,二○年以後的新設商家應不會出現問題,但台北市商業處官員也不諱言,營業項目都是由民眾自填,可能因不熟悉法規,後續自行增加營業項目或擴大經營,導致違反規定。
然而,這番說明再次凸顯市府把關仍有漏洞,近年市府大力發展中山商圈,對商家輔導卻有限,才造成商家設立後反而違法的亂象。
民進黨台北市議員林亮君去年九月就示警中山商圈的問題。她直指,台北市府大力推廣中山商圈,盼打造城市新亮點,卻忽視法規上的土地使用限制;甚至,從柯文哲到現任市長蔣萬安,皆明知土地使用分區有問題卻不解決,形同「市府帶頭引導民眾違法」。
議員口中的「明知有問題」,可從歷史脈絡梳理。除了十多年前的師大商圈以外,類似住商混合的商圈在台北市並不罕見,一直存在。
二一年間,台北市中山區四平陽光商圈、大安區永康商圈也曾發生商家不符合土地使用分區規定的問題,為了替地方解套,當時柯市府特地為兩商圈量身打造一套「裁處作業原則」,於二一年四月十四日生效。
- 裁處作業原則:指《台北市政府處理中山區四平陽光商圈及大安區永康商圈內住宅區違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則》。
不過,由於類似情況的商家太多,二一年底,柯市府又修正該作業原則,更名為《台北市政府處理商圈內住宅區違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則》,共匡列二十五個商圈,包括艋舺夜市、寧夏夜市、大龍峒、吳興街、東區、天母等知名商圈,只是此次風暴核心的中山商圈未在此列。
根據該作業原則,商家可組人民團體向都發局連署提出申請,只要商家在二○年一月一日以前設立,可採「計點制」模式,在噪音、營業時間、油煙味、垃圾清理等符合市府相關規定下,暫時不依《都市計畫法》開罰,形同「特赦條款」。
兩種解方改分區或放寬使用
這項條款讓商家拍手叫好,卻引來嚴重適法疑慮。
「台北市府可以用這種方式不裁罰商家?本身有違法問題。」政治大學地政學系副教授戴秀雄指出,台北市府此舉形同自定行政規則,規避更上位的法律《都市計畫法》,他直說,台北市府自己劃設的分區,「要就好好執行,不然就改掉。」不執行卻又不想更改,形同擺爛。
戴秀雄認為,部分商家確實違法,但中山商圈的土地使用分區,把商業區將住宅區包圍的作法不盡合理,「民眾逛街會去查都市計畫圖,不走進住宅區逛嗎?」他認為台北市府應評估該區域要如何發展,「把調子抓清楚」,否則民眾無所適從。
針對中山商圈爭議,都發局官員透露,制度上兩種解方,一是修正《台北市土地使用分區附條件允許使用核准標準》,放寬住四允許商業使用限制;二是將住宅區改成商業區。但兩種都是牽一髮動全身,須更詳細討論。國民黨台北市議員柳采葳建議市府要基於商圈發展介入輔導,在蒐集各方意見後再擬定最終辦法。
林亮君指出,改變土地使用分區非同小可,市府既然要發展中山商圈成為商業區,一定要積極溝通,而不是把溝通成本讓商家、居民去處理,否則最後無疾而終,商圈就會消失。
時隔十多年再爆發商圈檢舉之亂,凸顯市府未學到教訓。市府應積極輔導既有商家,在兼顧社區居民、商圈發展下通盤檢討都市計畫,才能根本解決問題。