花東三法將在國會開戰，「個案」立法恐創惡例！立法者提預算、破壞憲政制衡等3爭議，為何將開啟下波攻防？

「反黑箱，反擴權！」國會改革法案爭議延燒，5月24日晚間，近10萬人包圍立法院，抗議聲浪貫穿議場。擠進青島東路的人潮裡，還有零星民眾手持「花東案、坑兩兆」、「兩兆是藍白要亂花的錢」標語，不滿全寫在臉上。

接下來，被質疑是兩兆錢坑的「花東三法」，會引爆新的戰場、喚起人民另一波怒吼嗎？

今年3月初，花蓮前縣長、國民黨立法院黨團總召傅崐萁提出《環島高速鐵路建設特別條例》、《花東快速公路建設特別條例》、《國道六號東延花蓮建設特別條例》三部草案，要求加速花東交通建設，降低東西部發展差距，力主「給民眾一條安全、便利的回家路！」

▲國民黨黨團總召傅崐萁提出「花東三法」，要求加速興建花東快、國六東延、環島高鐵，引發違憲爭議。（攝影／陳睿緯）

燒兆元錢坑  創個案立法先例

當時初版草案曝光，旋即引發各界疑慮。首先，三部法案都明定建設經費來源，如《花東快》草案第七條寫道，建設所需經費上限為2500億元，「循特別預算程序辦理」，分8年編列執行，不受《財政收支劃分法》與《預算法》限制。

至於《國六東延》、《環島高鐵》草案，雖未寫明經費上限，但也規範建設經費來源，包括以國內外招標BOT、引進國際「主權財富基金」投資或由中央編列預算。

• BOT ：依據《促進民間參與公共建設法》辦理「民間興建營運後轉移」模式。

• 主權財富基金：國家透過巨額的外匯存款所成立的基金，常藉由投資他國政府企業或私人企業維持利益。

甚至，三個草案都明定，若由中央編列預算舉債辦理，不受《公債法》舉債額度限制；並直接匡訂三項建設時間「以不逾十年為限」。

但實際上，「花東快」、「國六東延」、「高鐵延伸東部」三項交通建設，目前都已在交通部進行評估，時任交通部部長王國材也多次強調，個案計畫不宜用特別條例立法。

民進黨立委更是強烈反彈，立院黨團幹事長吳思瑤直指，以個案方式要求編列預算是「前無古人、後無來者」，立法凌駕行政權已違憲，且三大「錢坑法案」耗費數兆元，在交通委員會實質討論卻不到11分鐘，就準備送院會。

作為藍營盟友的民眾黨團也不是沒疑慮。5月9日黨團協商中，民眾黨團總召黃國昌表態支持重要建設，但強調應遵守財政紀律，目前藍白陣營已達成共識，將共提修正動議，刪除草案裡用特別預算及排除《公債法》等規定、回歸《預算法》辦理。

儘管傅崐萁態度轉換，同意未來三案處理原則是「不舉債、不設立基金、不編列特別預算、不債留子孫」；立法院院長韓國瑜也裁定，「花東三法」經多次黨團協商無共識，將待新任交通部部長李孟諺加入，再次討論法案的可行性。

不過，綠營仍不埋單，喊話若三大錢坑違憲法案輾壓過關，將提釋憲。在朝野展開下一波攻防前，至少有三大爭點須釐清。

立法者提預算  破壞憲政制衡

首先，針對違憲爭議，傅崐萁曾公開反擊，花東三法屬於「法律案」而非「預算案」，《憲法》第七十條「立法院對行政院所提預算案，不得為增加支出之提議。」只針對預算案，且據釋字第三九一號，國會本就可提出相關建議，民進黨亦曾通過《離島建設條例》、《前瞻基礎建設特別條例》，增加預算不是沒前例。

不過，以法律學者觀點來看，當立法者主動在法案提出預算，就有違憲疑慮。

「這三個草案都直接規定財源管道和方式，已經牴觸權力分立，也涉違憲、侵害行政權。」政治大學法學院副教授林佳和示警，「若此例一開，我國將淪為立法獨裁國家。」

他解釋，《憲法》權力分立，是由行政權扮演主動積極的政策制定者，立法權則以質詢、閣揆不信任投票等機制監督，兩者相互制衡。不論是《憲法》或大法官闡釋，都已強調「立法權的監督性、非主動性角色」，如《憲法》第七十條就寫明，預算案的提出權限是「專屬行政權」。

環境法律人協會理事長、執業律師簡凱倫也點出，釋字三九一號是指就算預算總額沒變，立法權仍不得任意移動或增減預算項目，其中關鍵正是「責任政治的劃分」，釋憲認為行政部門須肩負成敗責任，因此預算如何編列，正是行政權的核心。

他並舉例，過去如《前瞻條例》、《離島建設條例》等，實質發動者都是行政權，由行政院主動提出草案，送至立法院審議，符合責任政治原則，若未來施政不彰，可指明歸責於行政部門；但花東三法是由「立法者」主動提預算，通過後若建設未如期完成，究竟該向立法還是行政部門究責？

「這樣的角色錯亂，正是《憲法》權力分立所要避免。」林佳和不諱言，「現在這三個法案，像是教科書般的負面教案！」東吳大學法律系教授胡博硯也提醒，立法者是處理抽象性規範，原則上應避免「個案式立法」，不該為解決特定事由、為明確涉及對象訂定法律。

接著再看草案內容。法條明定三大建設須在10年內完成，不只缺乏正當性與合理性，更可能造成執行上諸多程序爭議。

▲反國會擴權抗議裡，也有不少民眾手持標語、反對花東三法。（攝影／陳睿緯）

缺具體評估  財源變國安漏洞

簡凱倫表示，無論道路或軌道建設，行政部門都須做完可行性評估、綜合規畫報告，後續還有國土計畫和環境影響評估程序。先不論時程多冗長，「未來若環評結果是不宜開發，這法律該怎麼辦？」他強調，目前草案連期程都預設好，「這是未審先判，凌駕專業環評結果。」

針對期程疑慮，藍白陣營有意將建設年限改為12年，但民進黨立委莊瑞雄仍質疑，光是高鐵延伸屏東段，從可行性評估、綜合規畫到實現，最快也要15年；花東還得穿越山脈、原住民聚落，爭議不小、耗時將更長。何況，現在連三案的經濟效益、財務評估都未見，只提法案缺乏具體評估，只是說空話。

公民監督國會聯盟執行長張宏林也以環島高鐵為例，過去西部高鐵建了20年，待東部高鐵建設完，至少已是2045年後，屆時是否真有需求？應務實從區域的人口條件、產業結構提出願景，「而非只扣上『花東是次等公民』大帽，刺激公民。」

此外，針對綠營指控花東三法是兩兆「錢坑」法案，藍營駁斥僅《花東快》草案明列經費上限為2500億元。對此，莊瑞雄解釋，根據交通部在2020年重啟的可行性評估，花東快速公路經費約2555億元；國道六號延伸案，依交通部高公局2021年的委外研究，概估工期約38年，總經費將逾8千億元。

至於環島高鐵部分，以目前宜蘭、屏東延伸的平均造價每公里32.5億元推估，宜蘭經花東至屏東里程共約384公里，總造價約需1.25兆元。「若國民黨團不認為經費會破兩兆元，自己就要拿出對應數字啊。」莊瑞雄反斥。

而財源引進上，其中兩案還包括引進國際主權基金，簡凱倫質疑恐有國安疑慮。每個國家的主權基金都有其目的性，像是中國成立「中國投資有限責任公司」推動「一帶一路」政策，「台灣未來是否可能發生類似的事？沒人說得準。但草案若過，就留下一個後門在這裡。」

花東三法面臨違憲、財源、實質效益等疑慮，在野陣營若要強推，須對外詳實說明，否則勢必再引發新一波抗議浪潮。