根據內政部六月十六日預告的《非都》修正草案，未來在經濟部公告為「綠能發展區」的農林漁牧用地內，由經濟部遴選的合格業者，不需要走地政程序變更地目，只要經濟部核可，就能大規模設置再生能源設施，且不受原本六六○平方公尺的《非都》容許限制，單一地目的光電覆蓋率可上看七○％。
- 《非都》容許：據目前《非都》規定，農牧、林業等土地上，可以容許設置公用事業設施，如高壓電塔；以及風力、光電等再生能源設施。但上述設施占地皆不得超過660平方公尺。
綠能區鬆綁農地種電限制，但區位劃設標準、在地參與機制尚不明確，又未經修法程序，將以修正行政規則迅速實施，引發學界反彈。草案公告後不到一周，國內就有橫跨二十四所大學、超過八十位教授，連署反對綠能區倉促上路，這讓原本預告一個月後就將推行的《非都》新制，緊急暫緩。
經濟部政務次長曾文生接受《今周刊》訪問時強調，目前全台已併網的十一GW光電裡，已有七GW是屋頂型，今年修正的《再生能源發展條例》，也要求特定新建物設置屋頂光電，「屋頂已經先做了，才到地面。」他表示，地面型光電是接下來的發展方向，且是在可恢復性、複合使用兩大前提下進行。
曾文生強調，這次雖採《非都》容許的方式取得土地，但管制密度高，並非所有空間都能做光電，廠商數目也有限。
然而，「管制密度高」這套論述，顯然仍無法破除外界的質疑。
憂空白授權 毀土地管理秩序
「綠能發展區就是一個空白授權。」成功大學都市計劃學系副教授黃偉茹直說，過去農漁用地的光電發展，不論是漁電共生或地層下陷不利耕作區，政府都有明確公告範圍，「可是綠能發展區沒有，連預計幾公頃都講不清楚。」六月更差點以法規命令修正預告後直接上路，完全沒有民眾參與的機會。
她指出，未來藉《非都》容許來設立的綠能區，除了加速行政程序，也在漁電共生先行區、地層下陷不利耕作區之外，為農漁地種電多開了一條解套新路，以取得大規模農地種電；尤其，這次完全不受「六六○點狀」（即《非都》容許規範）所限制，「《非都》容許修法這件事，本來是『不容許』的。」
綠能區不只已突破現有法規的土地管理秩序，黃偉茹更擔憂，這種空白授權將延續到未來的《國土計畫法》，在五○年預計達四十至八十GW的龐大光電需求下，至少還需要再增加二至六萬公頃的用地，制度漏洞只會愈來愈大。
民間點出三大疑慮 仍待釐清
事實上，學界與環保團體並未全然反對設置綠能發展區，但以現有規畫來看，從農地篩選、廠商遴選到光電案場的監督與除役，至少存在三大疑慮。
首先，這次綠能區由農業部篩選低地力土地，但低地力只是一個概念，未有判斷指標與法源依據。依照目前規畫，只要土壤高鹽度、排水性不完全、農業用水條件缺乏、易淹水地區、長期荒廢使用地區、近五年無產業輔導資源投入地區的六項條件之一，即可符合。就連農業部至今也未公告具體範圍，僅廣義劃設低地力土地為台十七線以西的農業地區。
「許多地方即使土壤條件看似不好，沒有灌溉水源，還是有很多農業經營活動。」環境權保障基金會研究員許博任點出，彰化大城雖被認定為低地力、土壤貧瘠，當地仍種植大量的地瓜、花生等根莖類作物。「低地力是很水稻本位的邏輯。」農業講求適地適種，有什麼樣的土地，就適合種什麼樣的作物，土地條件與農耕事實沒有直接因果關係。
更令人費解的是，地方與中央對於農地狀況的認定，竟還不同調。翻開彰化縣政府二一年公告實施的國土計畫，大城有超過八成的土地都屬「農業發展區第一類」（農一），也就是最優良的農地，僅限農產使用，管制強度最高，這幾乎是隔空打臉農業部認定的低地力。
許博任認為，若要認定荒廢農田，應納入如「綠色給付」的農業補貼作為衡量標準，從補貼來積極確認農地上是否有耕作事實。
對於低地力未公告確切範圍，農業部資源永續利用司副司長王玉真解釋，是因「擔心掮客進入炒作」。至於大城農地在地方被劃為農一，與中央認定矛盾，她表示，地方國土計畫只是公告示意，接下來進入第三階段功能分區劃設，仍有細部調整空間。但中央、地方各執一詞，仍讓外界霧裡看花。
至於廠商把關機制，則是第二大疑慮。政府標榜綠能區將首度以遴選機制篩選業者，儘管經濟部目前尚未公布詳細遴選標準，但預計會規範土地租金區間，並與業者簽訂行政契約，要求提出地方回饋方案，並將農漁業的合作，列為加分項目。
曾文生透露，未來廠商遴選將訂定「消極資格」與「積極資格」。消極資格規定，業者須是長期經營者，從開發到運營都得是同一家開發商，避免開發後就將案場賣掉；積極資格則要求業者在開發規畫階段，就要與農民溝通，包括如何納入農地複合使用的設計、日後農地的恢復等。
不過，民間對於遴選制度，產生諸多擔憂。尤其同樣採用遴選的離岸風電，行賄廠商入選的前例仍歷歷在目，外界質疑，遴選最終還是看重財務與工程能力，不見得能夠挑出優良廠商。
彰化縣環境保護聯盟主任吳慧君認為，綠能區若鼓勵農電共生，政府在遴選條件上，要更具體規範光電裝設高度、透光率等，甚至是案場對於鄰田的衝擊評估與補償，「在開放業者進來之前，就應先跟在地居民討論。」
此外，依經濟部規畫，未來綠能區無需變更農地地目，是為了保留日後恢復農用。因此，政府在遴選階段就會藉行政契約，要求業者規畫並落實光電除役措施，也將收取保證金，以利後續的監督管理。
不過光電退場計畫，是否過於理想，是民間的第三個疑慮。吳慧君質疑，現在綠能就是需要這麼多量，怎麼可能二十年到了就能除役？未來綠能需求不減反增，在官方沒有做好電力供需調整及土地空間規畫之前，農電除役僅是空談。
即使經濟部要求遴選廠商提交保證金，但無論中央或地方收取保證金後，流向與用途仍不明，「這些錢給政府之後要怎麼用？若是地方政府收，需不需要議會來監督？」她認為，民眾應有權監督經費、回饋在地，而不是成為另一個政府的小金庫。
彰化大城以出產地瓜聞名，一年兩收且品種多元，從台農66號地瓜，到日本引進的栗子地瓜都有。記者造訪當天，農工們正在埋首採收。（攝影／陳睿緯）
非利潤考量 應尋農電新模式
政治大學地政學系副教授鄭安廷則強調，正因光電有可恢復性，拆掉後還可作農地，政府應藉由示範區，積極研究位處亞熱帶地區的台灣，如何實踐農電共存，了解哪些作物適合在光電板下耕作，不僅能尋求光電與農業共存的新模式，為農業創造希望，也有機會作為新南向的技術輸出，讓台灣在亞洲的淨零轉型上，扮演關鍵要角。
也因此，他認為，理想上由國家推動的示範專區，應該要肩負起更大的環境及社會責任，「不應該以利潤跟發電最大化為考量。」
「如果已經要規模這麼大的示範區，就該好好把這些機制都做好。」吳慧君說，尤其在大城，還有許多農民根本連綠能區細節都不清楚，民眾參與、資訊公開，應是政府推行政策的首要之務。
衝刺光電不該急就章，政府推動綠能區新制前，須建立明確機制，更應加強在地溝通，破除農民疑慮，否則匆促上路，恐怕只是再釀另一樁光電侵農的爭議。
