電子菸不行、加熱菸卻OK？《菸害防制法》睽違15年大修法，一文看懂爭議和困境

為保護兒少及青年健康權，行政院今年1月通過《菸害防制法》修正草案，送立法院審議，但在5月4日社福衛環委員會首次審查會上，朝野立委對行政院版草案中「禁售細支菸」，以及「禁止類菸品（電子煙）但開放加熱菸納管」等條文有不同意見；學者則認為，提高菸稅捐「以價制量」，才能最有效降低青少年吸菸比率。

• 加熱菸、電子煙：加熱菸成分為菸草，透過充電加熱器來產生含有尼古丁成分的氣霧；電子煙則透過電子霧化器，注入有機化合物丙二醇、甘油與香精調製成的煙油（尼古丁可加可不加），再加熱煙油產生可吸入的蒸氣。

《菸害防制法》上一次大修已是2007年、新制2009年上路，台灣18歲以上人口吸菸率由2008年的21.9％，降為2020年的13.1％。今年，衛福部參考世界衛生組織（WHO）建議，再度翻修《菸害防制法》，重點包括將合法吸菸年齡調整為20歲、全面禁售電子煙與加味菸、納管加熱菸、擴大室內外公共場所禁菸範圍，並禁止業者販賣低於18公克的輕量菸品。

若依行政院版草案，新法上路後，電子煙無論是否含尼古丁都不能公開販售，但以菸草為主成分的加熱菸，在新法中屬「新類型菸品」，業者可在申請健康風險評估並經主管機關審查核定通過後，製造、輸入、販售。

消費權益vs公共利益的競爭

衛福部常務次長石崇良解釋，新版《菸害防制法》「禁電子煙、開放加熱菸」的立法理由是基於「產品原料」原則，加熱菸與紙菸皆以菸草為原料，同列為菸品納管；類菸品（電子煙）並非以菸草為原料，因此全面禁止。

但衛福部的解釋無法獲民間團體認同，「電子煙自救協會」主張，全然禁止電子煙、加味菸是剝奪使用者選擇權，應將所有新興菸品納管，透過健康風險評估淘汰劣質品，才是為民眾健康把關。董氏基金會菸害防制中心主任林清麗則主張應一併禁止加熱菸品，理由是跨國菸商已推出「以加熱菸之名、內藏電子煙之實」的多功能新型菸品，只禁其一將等同變相「全部開放」。

台大醫院家庭醫學部醫師郭斐然則分析，加熱菸雖是以菸草為原料，但其中確定含有汞、鉛等危害人體的重金屬，以及與電子煙相似的毒性物質：多環芳香烴碳氫化合物。

國際上，香港、新加坡、澳洲均雙禁電子煙、加熱菸。新加坡一一年起禁售電子煙，2018年進一步修法「全面禁止電子煙、加熱菸等相關新型菸品」，除禁止進口、分銷及販賣，更禁止私人持有、購買及使用。日本是將「加熱菸」歸類於合法菸品，開放販售，但未滿20歲的年輕人禁止使用，至於電子煙尚未有明文規範，或是任何批准。

禁售細支菸，則是另一項爭點。衛福部認為，15公克以下的細菸因菸草含量較少、攜帶便利，易成為青少年接觸菸品的入門款，決定修法禁售。但民進黨立委楊曜認為，此舉是變相鼓勵消費者抽菸草含量較多的菸品，且與台灣細支菸使用者市場現況相違。

根據立法院法制局3月提出的評估報告，細支菸使用族群多為中年人士，平均年齡為42.5歲，僅5％細支菸使用者年齡介於18歲至24歲；目前也未有任何關於台灣未成年吸細菸的研究。

「以價制量」實證可有效控菸

衛福部修法上調合法吸菸年齡、嚴禁類菸品等措施固然有理，但在學者眼中，「以價制量」才是實證研究證明阻止青少年接觸菸品、逐步降低吸菸人口的最有效措施。

陽明交通大學衛生福利研究所教授李玉春分析，歷次菸捐調漲，皆使人均菸品消耗量顯著下降，例如2009年菸捐由10元調漲為20元，吸菸人口就由前1年的21.9％陡降至20％；2017年6月菸稅調高20元，更一舉降低國中生吸菸率達21％，顯示價格策略是最有效控菸策略，可惜在本次修法並未被討論。

事實上，根據陽明交通大學「菸害與酒害政策分析諮詢服務計畫」統計，國內紙菸稅捐占菸品零售價格的比率約為53.5％，不僅低於WHO建議最低75％的建議，也比亞洲的日本（61％）、韓國（73.9％）、新加坡（67.1％）、泰國（78.6％）都低。

李玉春指出，台灣的菸捐稅自2017年後就未調漲，但各品牌菸商5年來仍陸續調漲菸價，使菸稅捐占菸價比率進一步下降。為避免菸商超額利潤，建議政府未來調高菸捐稅，一方面達成控菸效果，同時也彌補因菸品銷量縮水而短少的社福預算。

李玉春說，2018年可歸因於吸菸的罹病人數超過150萬人、死亡人數逾2萬7千人，可歸因於吸菸的健保費用更高達4百億元，早已成國人健康與社會沉重負擔，且吸菸危害健康已是社會共識，即使是新型態菸品，也會增加未來物質濫用風險，應盡速推動以終止使用菸草為目標的「菸草終局」規畫。

中原大學生物科技學系副教授招名威則認為，政府可分階段採取更積極作法，例如打造無菸世代的紐西蘭，將從2024年開始分階段限制授權販賣香菸的商店數量，2025年減少所有菸草產品的尼古丁含量，2027年起，14歲以下的青少年將「終身」禁止購買菸品，政策雖然嚴格，但並非一步到位，讓人民與市場有緩衝期。

招名威指出，不只紐西蘭，新加坡、澳洲塔斯馬尼亞州皆宣布禁售菸品給2000年後出生者，值得尚未有相關宣示的我國參考。

政府朝向無菸國家的努力值得肯定，但除了鐵腕禁售新型態類菸品，更應比照歐美國家提出減少傳統紙菸的配套措施，訂定每年減菸目標，並藉由逐步提高菸稅捐，引導民眾降低菸品消費。