沒有高雄孩子到竹科賣命，能成就新竹嗎？ 大新竹合併，不能只看統籌分配款 「關鍵其實在這裡」

新竹市在1982年脫離新竹縣管轄，升格為省轄市，如今竹竹合併議題又掀起討論。（攝影／蕭芃凱）

希望這樣的決定，能夠促使各在野政黨停止政治操作，讓大新竹升格有助國家戰略產業發展、提升區域治理效率的討論，回歸正軌。」12月27日晚間，新竹市長林智堅宣布不會參加2022年「大新竹市」市長選舉，希望促成朝野加速修法，讓新竹縣、市趕在2022年9合1選舉後合併升格為直轄市。

新竹市是在1982年7月1日，正式與嘉義市各自脫離新竹縣、嘉義縣管轄，升格為省轄市。當年台灣省政府是因「兩市位居交通要衝，工商繁盛，地方上久已要求升為省轄市，且人口數符合《市組織法》第4條，超過20萬『得設置』省轄市的規定」，同意兩市升格，並報請行政院核定。

回顧當年研議升格省轄市階段，省府與行政院考量的是縣治選址、省市財產劃分、改制預算等，卻忽略新竹與嘉義縣市本屬共同生活圈，改制雖有利省轄市爭取預算建設，卻讓交通、環保等縣市必須共同承擔的施政項目事權分散，降低行政效率，例如嘉義市殯葬園區聯外道路多年懸宕未理，就是縣市並存的負面效應。而事權統一，正是新竹市長林智堅倡議合併升格的重要主張。

新竹市與嘉義市升格省轄市，也形同掏空縣內最精華地段，限制新竹、嘉義兩縣發展，新竹縣竹北一帶受惠於科學園區與高鐵站加持，逐漸發展成為縣內核心；失去嘉義市的嘉義縣，近年工商建設發展有限，縣府財政備受挑戰。

拚「事權統一」易治理

非直轄市憂資源遭剝奪

然而，根據現行《地方制度法》，縣市合併只有「升格為直轄市」一個選項，但嘉義縣、市的人口數與產業結構未必符合升格條件，民進黨立院黨團這次主導修法不應只為竹竹合併升格開路，卻選擇性忽視嘉義縣市依舊分治、以及另一個省轄市基隆市的狀況。

除了行政效率，林智堅主張竹竹應合併升格的理由是資源分配不均，因為大新竹創稅金額排名全國第5，但統籌分配稅款卻是全國倒數。

統籌分配稅款：所得稅、貨物稅之10％＋（營業稅總收入減除依法提撥的統一發票給獎獎金後）之40％。

依據現行《財政收支劃分法》，直轄市、縣市、鄉鎮市是按各自定位，「分食」固定比率的統籌分配稅款大餅，目前是以將總額61.76％分配予直轄市，24％分配予縣市，8.24％分給鄉鎮市，在「直轄市多、縣市寡」的分配原則下，對創稅能力較佳的新竹縣市並不公平。

檢視2020年度各地方政府獲分的統籌分配稅款金額，各直轄市獲得的統籌分配稅款確實明顯高於縣市，高科技聚落集中的新竹縣市合計獲分約86億元，不僅遠遠不及6都水準，甚至還低於彰化縣，不難理解為何大新竹有近6成民意支持合併升格。

然而，大新竹期待合併升格能增加資源，其他縣市也勢必擔心在財政分配上遭邊緣化。因為當竹竹合併議題浮上檯面後，人口超過升格直轄市125萬門檻的彰化縣也有意申請升格，一旦台灣同時存在8個直轄市，依《財劃法》獲分較高比率的中央統籌稅款，非直轄市恐面臨更嚴重的資源稀釋、公部門人才外流困境。

「若竹竹合併為直轄市，統籌分配稅加補助款勢必會增加，但『餅』就是那麼大，一定會有人減少。」台東縣財政及經濟發展處副處長葉正鶴，坦率說出非直轄市的焦慮。嘉義縣選區的民進黨立委陳明文也提醒，合併升格不應變相掏空非直轄市，建議全國皆比照直轄市採行二級政府制，拉近城鄉落差。

專案計畫性補助有效？

無法完全取代自有財源

對於地方焦慮，民進黨立法院黨團總召柯建銘提出，依據《地制法》第87之3條規定，透過專案計畫性補助等方式，縮小直轄市與非直轄市的差距，縣市資源與建設「只會多、不會少」。

《地制法》第87-3條：縣市合併改制為直轄市時，其他縣市所受統籌分配稅款及補助款的總額不得少於該直轄市改制前。

然而，一位曾任地方財政首長的學者分析，中央政府雖透過一般性、計畫型及專案補助款，協助統籌分配稅款不足的縣市，但專案經費與地方首長能調度的「自有財源」（自籌財源加統籌分配稅款）間，終究存在差異，在野黨縣市長難免會懷疑中央大小眼，專款專用的補助也無法讓地方首長在個人重視的施政領域如教育、社福，投注較多資源。

該學者也提醒，即使依法行事，也不代表城鄉差距不會因此惡化，因為近年來統籌分配稅款的總額呈增加趨勢，直轄市與縣市按比率獲分的統籌稅款數字差距本已持續拉大；財政部因新增直轄市調整分配比率之後，如果直轄市獲分較多、縣市則維持過去金額，對非直轄市而言形同「不進反退」，不利區域平衡。

因此，竹竹合併議題要考量的不只是單一縣市治理與產業發展，學界多認為，「竹竹合併升格或有其效益，但應同步思考國土規畫、財政分配等其他重要議題，如果不能面面俱到，不如從長計議。」

「合併升格的討論，如果簡化到直轄市與非直轄市的統籌分配款，太狹隘了。」台灣金融研訓院院長黃崇哲建議，政府在推動竹竹併升格之際，應全盤考量國土發展，優先定義出直轄市、縣市之間，有哪些資源是需要被平等分配。

台北商業大學財稅系教授黃耀輝認為，統籌分配稅款先是分配比率對6都較有利，且分配「公式」未兼顧區域差異，比如占直轄市分配金額50％、非直轄市15％的重視營利事業營收，其實對桃園這樣實際負責工業生產、但公司登記未必在工廠的直轄市並不公平；只計算營利事業營收，對以農業生產為主的雲林、嘉義、屏東也不公平。

黃耀輝認為，政府推動竹竹合併升格，應同步檢討修正《財劃法》，他建議中央適度對地方放權，適度調高貨物稅、所得稅、營業稅納入統籌分配稅款的比率，「把餅做大」，讓地方首長擁有更充裕的經費自行推動建設。

新竹市長林智堅（中）宣布不會參加2022年「大新竹市」市長選舉，希望藉此讓大新竹順利升格。（圖／UDN.COM）

學者：就產業特性制定

建立彈性資源分配利發展

政治大學財政系教授陳國樑進一步指出，現今《財劃法》希望達到公平又有效率，但問題在於這兩項價值本身就存在衝突，他建議，可將營業稅提撥比率由現行40％調高至百分之百，以實際果實鼓勵地方政府招商；對不利發展工商業的縣市，則就各自產業特性制定評準方案，提供適足的財政資源。

「沒有高雄小孩到竹科賣命，可以成就新竹嗎？」不願具名的學者分析，大新竹獲得的統籌分配稅款看似不及創稅能力，但政府提供地方資源的方式很多，從近期陽明交通大學、清華大學相繼成立半導體學院，發展人工智慧、資通訊及大數據產業為主的「竹科X基地」也在近期開工，都可看出政府對新竹投注的資源，遠不止統籌分配稅款數字。

黃崇哲也認為，政府推動竹竹併升格時應意識到，「經濟成長」未必等於「城鄉適性發展」，應針對全國各縣市的特性，建立一套更彈性的資源分配模式，均衡區域發展。

事實上，學者的諸多建言，與民進黨2011年發表的「10年政綱」理念不謀而合。

當年由蔡英文主席規畫的政策白皮書，在行政區劃上主張「配合行政區重劃，《地方制度法》的設計應通盤檢討；取消直轄市與縣市差別待遇，促進區域政府的平等及地方制度的一致性。」在合理的財政劃分及資源分配上，建議「檢討財政收支劃分，建立公開透明補助制度，充裕地方政府財源，提升財政自主，解決地方政府自有財源嚴重不足問題。」

竹竹合併升格，固然有推進台灣關鍵產業用意，也符合當地民意期待，但成功不必急於一時，除了單點突破以外，中央政府更應藉由這次升格契機，扭轉導正10年前就已發現的區域失衡、地方政府自有財源不足等長期問題，為國家長遠發展打下良好基礎。