但正如林佳和憂心的,罷免若成為常態,將大幅削弱減少選舉頻率的努力。以罷捷案為例,投票日前,黃捷在民進黨立委與議員陪同下,頻繁地在市場徒步掃街、站在重要十字路口尋求支持,動員力度與「得票數」,皆遠遠超過議員選舉規模;未來針對其他議員、立委的罷免案若進入投票階段,這種「另類選戰」的場景也勢必反覆上演。
罷免案之所以在過去一年之間頻繁出現,是因立法院在二○一六年底,修正《公職人員選舉罷免法》當中有關罷免案成案與通過門檻的條文。
那次修法以前,《選罷法》規定,針對公職人員提出的罷免案,必須有選區內二%以上選舉人提議,經選舉委員會查對提議人名冊確定符合資格後,提議領銜人必須在期限內(立委、直轄市首長、議員、縣市長皆為三十日),取得該選區內十三%以上選舉人連署(提議人不得為連署人),才能進入投票。
修法後,罷免案只需一%選舉人提議、一○%選舉人連署,就可以成案;且將徵求連署時限延長為兩倍(立委、直轄市首長、議員、縣市長皆為六十日),大幅降低罷免成案難度。
至於決定罷免案是否通過的投票,原本規定必須「雙二一」:同時達成投票率高於五○%,且同意票數大於不同意票數兩項條件,罷免案才算成立;修法後,成立門檻降為同意票超過選舉人數二五%,且多於不同意票。若依一六年之前的版本,王浩宇與前高雄市長韓國瑜的罷免案皆將輕鬆遭到否決,甚至不會成案。
當年立法院通過降低罷免成功難度修法的時空背景,是一四年參與太陽花學運的公民團體,發起「割闌尾計畫」,提議罷免蔡正元、林鴻池、吳育昇等多位國民黨籍立委。除了蔡正元罷免案以外,其他提案皆無法通過第二階段連署;但針對蔡正元的罷免投票,也因投票人數未達選舉人二分之一門檻,遭到否決。
積極串聯公民團體參與「割闌尾」的中研院前研究員黃國昌,一六年當選立委之後,在立法院率領時代力量黨團積極推動下修罷免提案與成立、通過門檻。
但在公民運動獲得廣泛民意支持的當下,仍有人點出下修罷免門檻可能造成的後遺症。一六年四月,時任中選會副主委的政治學者陳文生在立法院備詢時就表示,「如果三個人出來選,一個人得到三五%的最高票當選,但到了罷免的時候,可能會是另外六五%的(對手)支持者出來對付他⋯⋯,我們不能只從『要罷免別人』的立場去看問題,而是要考量到社會整體。」
然而,這些反對意見並不足以撼動時代力量與民進黨共同實踐「還權於民」這項理念的決心,一六年十一月底,立法院三讀完成《選罷法》修法。而黃國昌本人,則在一七年成為新制上路後首位「被罷免」的對象,但當年十二月舉行的罷免投票,同意票僅占選舉人十九%,此案遭否決。
林佳和指出,一六年立法院討論修法時所設想的罷免對象,都是單一選區的立委候選人,卻忽略了選舉邏輯截然不同的複數選區縣市議員,也同樣適用這項制度。
制度疏漏成霸凌操作
頻繁發動將降低施政穩定性
同樣以黃捷為例,二○一八年底,她在應選八席的鳳山選區,以九%得票率當選市議員,這意味著原本就有超過九○%的選舉人「並未以選票支持黃捷」,從中找出二五%選舉人投下同意罷免票,勢必比黃捷「獨自」號召更多不同意票容易,林佳和認為,這是明顯的「多數霸凌少數」。
「一直有人發動罷免,施政的穩定性會低非常多。」東吳大學法律學系教授胡博硯也認為,經選舉產生的公職人員對固定任期,就類似選民授權契約的有效期限,讓公職人員可以在這段時間內兌現政見;因此先進民主國家,未必都有罷免制度,即使是讓選民可透過罷免提前終止契約的國家,條件也不至於太過寬鬆。
以歷史最悠久的民主政體英國為例,國會議員必須符合因犯罪遭判刑或羈押、下議院因議員不良行為而勒令暫停職務,或是偽造津貼申請等條件其中之一,才可以經由選民簽署請願書而被罷免。
同樣有罷免制度的日本,罷免連署人數也隨選舉區人口有所不同,人口愈少的選區,連署所需的選舉人比率愈高,例如選舉人數約二十九萬的高雄鳳山區,如果放在日本,需三分之一選舉人連署,才能對議員進行罷免投票。在韓國,則是依職務有不同的連署門檻,議員層級需要二○%選舉人連署。
當年贊成下修罷免門檻的民進黨立委趙天麟,在親身參與黃捷的罷免案以後,態度也出現轉變,「關於民代罷免制度,單一選區跟複數選區是否適用同一標準,確實值得思考。」他說。
在黃捷罷免投票結果出爐後,民進黨發表聲明指出,「利用與操作鐵粉進行報復式罷免,不只是社會資源的浪費,更是對民主的扭曲,阻撓了成熟社會多元意見整合,並讓台灣往前前進的機會。」
但追根究柢,當年在國會力推下修門檻的時代力量,以及以多數席次通過修法的民進黨,對於罷免制度過度浮濫、淪為報復工具,同樣有無可迴避的責任。民主制度的可貴,就是選民與政治人物有機會不斷在修正錯誤的過程中前進,當年「還權於民」的美好理想,在數年之後產生了嚴重的後遺症,負責任的政黨,應該提出改正方案,以免台灣人珍視的民主,淪為無限迴圈的報復性政治鬥爭手段。
![罷捷案](https://s3-ap-northeast-1.amazonaws.com/lazybusiness/data/haley52007_216/1260-1261/28.jpg)
「罷捷案」在藍綠兩黨動員下,選情已超過市議員的選舉規模。(圖/攝影組)