「內政部沒溝通利弊得失　態度太粗暴了！」 為何7成專家反對換數位身分證？

一張約5公分長、8公分寬、嵌著鈕釦大晶片的塑膠卡，為何同時承載著與平凡外觀極不相稱的重大責任和巨大爭議？

它是2018年底被時任行政院院長賴清德視為「智慧政府基礎架構」、並責成內政部妥善規畫全面換發事宜的「數位身分識別證」（eID）。

當時，積極推動數位轉型的行政院，期待「運用人工智慧等新興科技，優化決策品質⋯⋯，進而帶來更創新便捷的服務、體現更透明治理的政府」；負責擘畫藍圖的國家發展委員會認為，政府數位轉型的基礎，是讓民眾線上申辦政府服務，因此必須對全民發放一張能在網路世界辨識身分的證件。

但這張被寄予厚望的晶片卡，卻被許多專家學者認定是攻破特洛伊城的木馬，不僅構成資安破口，更可能淪為政府窺探人民隱私的監控工具。內政部在執行政策的過程中，屢屢遭民間團體、專家學者、朝野立委的強烈反彈，導致進度一再延後，試辦範圍也因各界疑慮而大幅縮水。

各界疑慮不止  政策觸礁

儘管內政部試圖頂住壓力，但2020年12月25日，連唯一同意在隔年元旦試行換發數位身分證的新竹市政府，也冷不防宣布「若中央無法針對資安問題釋疑，市府傾向暫緩試辦」；再加上行政院院長蘇貞昌隨後承諾「若資安疑慮未消除，不會貿然推動」，形同宣告政策觸礁，短期內難再有進展。

根據內政部發表的《新一代國民身分證換發計畫》，數位身分證除了能大幅節省民眾與政府機關互動時間，還設計了多道防偽功能、將部分目前印在卡面上的資訊轉存至晶片，得以大幅降低證件遭變造盜用與個資外洩風險；內政部部長徐國勇更多次拍胸脯保證會謹慎處理資安問題，但疑慮為何仍由四面八方蜂擁而來？

為了更廣泛調查專家意見，2020年11月，《今周刊》針對全國各大學資訊工程與資訊管理系等系主任發放問卷。回覆的24位學者當中，雖有近半數的42％認為台灣有必要發行數位身分證，但僅29％支持2021年7月就依內政部規畫的時程開始換發。

持反對意見的17位學者中，有15人選填的理由是「對政府的資訊防護與風險控管能力缺乏信心」。由此可見，「資安疑慮」並非少數極端意見。

疑慮，和台灣長期面對中國國家級網軍的威脅有關。根據官方數據，台灣每月面臨3億次駭客掃描、3千萬次惡意攻擊，這些行動的用意除了鎖定政府與產業機敏資料，也可能是為中國對台灣持續的「認知作戰」蒐集資源。國防部智庫國防安全研究院最新發布的《西元2020中共年報》特別以專章分析「中共認知作戰」，強調這是一場「沒有硝煙的戰爭」，意圖運用民主多元分裂性質製造混亂，進一步消耗民主社會資源。

「台灣面對的敵人有兩種，一種是一般駭客，一種是中國網軍，資安問題本來就比其他國家複雜，需要更高標準的防衛機制。」成功大學電機工程系教授李忠憲說。

恐成資料庫「單一破口」

但，一張輕薄短小的晶片卡，為什麼會對國家資安防衛產生舉足輕重的影響力？

「你可以把政府管理的資料庫，想像成一座座儲存珍貴資料的城堡；這些城堡戒備森嚴，只有獲得許可的人才能進入，國民身分證就是出入的許可證。」交通大學資訊工程系講座教授林盈達形容，「現在民眾申請服務，是拿紙本身分證當面讓政府機關公務員確認身分；數位身分證是讓驗證身分和存取資料的手續，都在網路上進行。」

這段比喻，符合各部會一再強調的「數位身分證只是一把鑰匙，並非將所有個資都儲存在一張卡片上」。依國發會2018年解釋，這把與自然人憑證結合的鑰匙，可以透過「政府骨幹網路」與各部會管理的所有資料庫連結。約2千萬名14歲以上國民，未來都會拿到用來開啟政府資料寶庫的鑰匙。

林盈達進一步說明，國人慣用的健保IC卡、金融卡，性質也類似鑰匙，但分別只能用來進入單一資料庫；結合自然人憑證的數位身分證，卻是可以打開不同城堡的萬用鑰匙，「我寧願拿5張卡，分別存取不同部會管控的資料，也不希望有一張通用卡，因為5張卡很難同時被駭，但數位身分證只要一被駭，我的資料就全曝險了。」

況且，政府骨幹網路可以連結所有資料庫，數位身分證遭盜用的後果，可能不止於個人資料被駭。

「政府骨幹網路就像在每個城堡之間開地道，駭客用偷來的鑰匙進了一座城堡，就有可能找到連結其他城堡的，這叫『單一破口』（Single Point of Failure ）風險。」林盈達解釋，「資安沒有百分之百的安全，開發之前，總是要預先設想最壞的狀況。」

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遭冒用風險高於紙本

這把重要的鑰匙，當然不會毫無防護機制。依內政部規畫，任何人要讀取數位身分證的加密區資料前，必須輸入持卡人自行設定的6位數字密碼；若要取用自然人憑證區資訊（連進政府資料庫），則須輸入另一道8至12位數的密碼。破解不了密碼，拿到再多把鑰匙也無用武之地。

「對專家來說，90％的密碼都很容易破解。」中研院資訊科學研究所研究員何建明分析，大部分民眾、尤其是中高齡人士，傾向將個人生活相關、不易忘記的數字設為密碼，但這類密碼強度太低，很難擋住本領高超的駭客；數位身分證一旦遺失，遭冒用的風險可能比紙本證件更高。

卡片被盜用，還只是諸多風險中的一環。中研院法律研究所資訊法中心2020年11月發表的政策建議書，更直接批評晶片身分證的資訊安全性嚴重不足，具體指出內政部只強調「晶片製造安全」（由台積電製造），卻無視「晶片設計」、「晶片作業系統與應用程序開發」、「晶片寫入設備」、「資訊應用軟體」均為外包，因此存在系統與軟體安全風險。

同樣以鑰匙作比喻，中研院學者的意思是：內政部只強調鑰匙本體是由台積電鑄造，非常安全，卻忽略了這把鑰匙的設計、設計過程用到的工具、拿鑰匙開門會用到的周邊設施，都是外包給民間廠商，當中只要有任何環節出錯，例如設計鑰匙的廠商誤用帶有惡意程式的軟體，造成設計圖外洩，就會讓鑰匙喪失應有的安全性。

「建立資訊系統、尤其是像數位身分證這樣高度敏感的系統，應該有一套嚴格的標準規範。舉例來說，政府要對外部開發廠商做詳細的背景調查、系統原始碼絕對不能隨便讓工程師帶出門⋯⋯，但在數位身分證的系統開發上，我看不見政府有明確規範。」何建明說。

專長軟體工程設計的台灣大學資訊工程系教授李允中建議，政府委外開發戶役政、健保、財稅資料庫等敏感軟體時，應加入技術審查機制；委外的部會應該提供類似Git（一種版本控制工具，可記錄所有人對程式碼的更動）的程式管理機制，當廠商進行備份或轉錄時，應留存登入紀錄；應確保程式碼不落地原則，避免委外開發人員將程式碼留存在個人筆記型電腦中，在下班後攜出。

中研院：eID將成自由民主體制弱點

綜合中研院學者與幾位專家的觀點可以發現，資訊系統從前期軟硬體開發到實際應用、維護管理，就像一條漫長的道路，在「生命週期」中的每一點，都可能成為資安破口。專家所能做的，就只有盡量降低風險，無法確保安全。

事實上，光是過去2年，政府就發生銓敘部59萬筆文官資料外洩、戶政系統當機等意外事件；民間求職網站的會員個資也接連傳出遭竊。由於竊取國人個資，有利於敵對勢力進行「沒有硝煙的戰爭」，在台灣內部製造分化動盪，中研院的政策建議，因而認定數位身分證「將對台灣的自由民主體制帶來立即而重大威脅」。

「既然在台灣，丟資料是『現在進行式』，我們還有必要建一個更大的目標，讓別人更方便偷資料嗎？」何建明提出疑問。

「我並不認為數位身分證『一定』會變成災難，但我也認為中研院學者提出的『威脅』有憑有據，問題出在民間和政府沒有足夠的互信，分別從各自立場出發、各說各話，造成今天的僵局。」一位熟悉政府運作的資訊專家分析，「導入每一項新科技都會同時帶來便利性與風險，但內政部沒有針對利弊得失充分溝通，態度太粗暴了。」

推行失敗原因1：無法律信賴基礎

「缺乏信任，是因為台灣沒有足夠的法律，提供人民信賴政府基礎。」中研院法律學研究所研究員邱文聰指出，德國、日本、愛沙尼亞等國發行晶片身分識別證時，都扎扎實實地訂立專法，以明確遊戲規則爭取國民信任，唯獨台灣不經任何立法程序，行政部門「蒙著眼睛硬幹」。

內政部認為既有法律已充分授權行政機關發行數位身分證的理由是：將現行紙本身分證改為晶片數位身分證，屬於身分證「格式」變更，符合《戶籍法》第52條規定：「國民身分證及戶口名簿之格式、內容、繳交之相片規格，由中央主管機關定之。」

但包括邱文聰在內的眾多法律學者，並不認為身分證由紙本改為晶片，只是單純的「變更格式」。

「內政部一直宣稱擁有的『格式決定權』，是幾10年前地方政府可能各自發行不同的身分證，有辨識問題，所以讓中央主管機關統一格式，但當時的立法意旨不可能預測到現在的『晶片身分證』，內政部的說法完全是擴大解釋。更何況身分證數位化以後的『數位足跡』風險，更不是《戶籍法》可以規範解釋的。」邱文聰說。

所謂數位足跡，指的是換發晶片身分證後，現在每一次進出飯店酒吧、社區大樓、金融機構等需要實體辨識證件的場合，未來都可能改為讀卡形式。在紙本時代，這些登記資料不容易被蒐集彙整，但數位化之後，保留分析讀卡紀錄的方便性大為提高，如果法律未明確規範政府與民間機構保留、運用資料的界線，有侵害個人隱私自主權的疑慮。

對於這項疑慮，內政部不斷強調，國家絕不會監控人民行蹤、讀卡紀錄不會傳回內政部，「這和我們的疑問沒有對焦，我們關心的是，哪些機關有權讀卡確認我們的身分、在權限範圍內它們可以取得哪些資料、能在什麼場合使用、多久之內要把資料刪除？」邱文聰說。

為化解社會疑慮，內政部部長徐國勇（右）請來數位政委唐鳳開直播說明政策，卻仍無法扭轉暫緩上路的命運。（圖／翻攝內政部發言人室影片）

德國人不到3成啟用晶片功能

2009年開始發行晶片數位身分證的德國，就量身打造了《身分證及電子身分驗證法》，其中條文內容，精準對應了邱文聰拋出的各項疑問。

例如這部專法規定，有權讀取身分證儲存資料的公家單位包括「各警察機關、關稅行政機關與稅捐稽徵處、身分證機關、護照機關和戶籍機關」，只能在「查證身分證真實性和身分證領有人身分範圍內」執行這項權力，且所蒐集的資料應於查證後「立即銷毀」；提供服務的私人單位（如金融機構）為驗證身分而要求持證者傳送的資料，同樣也須在達成目的後立即刪除。

德國的身分證專法更明文寫著，無論警察機關、聯邦情報局、關稅稽徵處，每次向身分證機關請求持證者資料時，所有參與單位都必須留下紀錄，且紀錄內容應能讓第三方審查請求資料的合法性。

儘管藉由嚴謹的立法限制政府濫權並維護國民資訊自主，但德國民眾也無法在短時間內接受全新的身分證「格式」。根據2019年一項調查，僅24％德國民眾開啟數位身分證的電子身分識別功能，更只有6％曾藉此傳送資料。

反觀台灣，內政部雖強調法源完整，但自2018年政策定案以來，數位身分證的功能與適用範圍持續「滾動式修正」，例如最初預計連結健保卡與駕照功能，但隨後取消；自然人憑證區也由強制開啟改為「可選擇停用」；原本規畫存放在晶片加密區的解析度600dpi相片，內政部也在2020年12月發布公文以「政策調整」為由，取消這項設計。

「因為沒有一部法令，一切都是行政部門說了算，公眾沒有任何參與討論的空間，信任基礎幾乎不存在。」邱文聰這麼評論。

推行失敗原因2：程序瑕疵

除了沒有專法，政策推動程序也有明顯瑕疵。2019年4月，內政部委託國巨管理顧問公司執行「新一代國民身分證換發規畫案」，預計11月底完成，但規畫案還沒做完，內政部就急著發包印製、第三方獨立驗證、系統建置維護等軟硬體標案，其中印製案在同年6月就完成決標，系統建置與維護則因三度流標，直到2020年6月才由中華電信得標；但最初的規畫案至今從未公開。

一位因監察院調查本案而得以一窺規畫案究竟的專家透露，內政部對外公開計畫和規畫案內容不完全相同，讓他懷疑規畫案只是徒具形式，而非為求嚴謹而執行的事前工程。

正因內政部堅持不走立法程序，推動時又欠缺應有的社會溝通，連同屬執政團隊的民進黨立委都挺不下去。2020年11月，立法院內政委員會協商後，決議凍結數位身分證2021年度預算半數4億元，必須等內政部部長專案報告化解朝野立委疑慮後，才得以動支。

「所有人都同意智慧政府是台灣應該追求的長遠目標，但是在起步之前，是不是應該先凝聚社會共識，把要達成目標所需的條件做一次釐清？」民進黨立委劉世芳認為，在智慧政府的大架構下，數位身分證只是其中一項內容，行政部門應先確認整體方針，進而建構合理的法規框架，而不是只因為是「進步象徵」，強推一項社會充滿疑問的政策。

「便利與安全，原本就是互相拔河、取捨的關係。」李忠憲並不否認數位身分證的便利性，「問題是，台灣需不需要用可能犧牲民主自由的風險，交換一點點方便。這件事情，需要全民共識，不是內政部可以決定。」

不只便利和安全，效率與民主、秩序與自由，這類正面詞彙之間，都存在著程度不一的矛盾性，無法面面俱到。過去2年，推動換發數位身分證的內政部，過度向效率與便利那端傾斜，卻忽略了台灣社會對民主程序與隱私安全的重視，讓一項未必不合理的政策狼狽收場。

事實上，《今周刊》同樣以「是否有必要換發數位身分證」徵詢台灣市值前50大企業，回覆者當中，認為有必要的企業占了多數。

換不換晶片身分證本身，沒有絕對的是與非，重點一直是如何讓台灣人在審慎思考後，做出集體決定。這是無論政府形式如何智慧、進步，執政者永遠無法違逆的鐵律。