「七七事變」太陽光電業陷困局！「政策轉彎，至少損失3000萬…」苦主像被判死刑

太陽光電困局，讓台灣綠能政策恐面臨跳票危機！

年是蔡英文政府主打「非核家園」的關鍵年，翻開能源轉型規畫目標，該年度再生能源發電量占比為20％，其中太陽光電的裝置容量達20GW（10億瓦）、以67％占比居各綠電之冠，可說是綠能政策能否達標的關鍵要角。

進一步檢視各年度目標，2020年政府替太陽光電設立的累積建置目標是6.5GW，但依經濟部提供的最新數字，截至2020年10月底，加總屋頂型、地面型太陽光電實際累計的裝置容量為5.2GW，距離目標仍有20％的距離要追趕。

「會差一點點！」經濟部部長王美花日前在立法院接受質詢時表示，經濟部現在幾乎每周都在追蹤太陽光電進度，也密切與農委會合作，積極盤點「漁電共生」（指在戶外養殖魚塭上方架設太陽光電的類型），相關饋線部分則由台電細膩規畫如何搭配，「到了2021年1、2月就會超出很多。」而經濟部次長曾文生接受《今周刊》訪問時強調，2021年的第1季就能把2020年落後的缺口補回來。

目前已經處在追趕進度的緊張狀態，若仔細再查看政府的光電目標計畫，更讓人無法樂觀以待。根據計畫，2016年到2025年，10年預計要完成的20GW，前5年（至2020年底）進度僅約30％，「真正進度是在後面5年。」一位業者指出，「2020年這1年原定要完成2.2GW，結果就落後了，之後每一年還要穩定新增2.7GW，絕對是高挑戰。」

而且在此重要時刻，2020年政策法規發生變動，農委會關掉2公頃以下農地種電大門，試圖引導業者往農地複合式使用的漁電共生、畜舍屋頂等發展，有業者提出實務面執行問題，對未來前景更加悲觀。「如果綠能政策沒有良善規畫，會影響國際競爭力。」這位光電大老所言並非危言聳聽，綠能進度一旦拉警報，未來幾年的電力供應恐將陷入危機，「能源自給率才是真的國安危機！」

台灣綠電為何正面臨跳票危機？政策與實務上有哪些落差？又該如何搶救？本刊採訪團隊前往台南、彰化、嘉義等三大現場，深入直擊這場太陽光電困局。

困境1》限縮2公頃以下申請  業者損失3000萬不敢投資

首站台南  直擊法規變動下的受害業主

2020年7月7日，對太陽光電業者來說，絕對是個忘不了的日子。那一天，農委會公告修正「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」，並在7月28日正式修正的要點中，確定新增第7點之1。除了為自然地形或其他非農業用地所包圍、夾雜之零星農業用地，或7月31日前經台電核准再生能源發電設備併聯審查意見書，以及經行政院列管有案之太陽光電專案推動區域外，2公頃以下的農地依法都不開放設置太陽光電。

• 新增第7點之1：非都市土地農牧用地、林業用地、養殖用地及都市計畫農業區、保護區之農業用地變更作太陽光電設施使用，其變更使用面積未達２公頃，不同意變更使用。

由於修法採更嚴格規範，且緩衝期太短，光電業者前期投入的費用付諸流水，因此損失數百萬、數千萬甚至上億元的並不少見，市場一片哀鴻遍野，稱其為「七七事變」。

（攝影／陳弘岱）

第一站，我們來到台南市，一探光電業者因法規變動的受害實錄。眼前，手機接不停的浩威能源董事長呂唐緯，正是因修法，而至少損失3000萬元的苦主。

他解釋，建置地面型的太陽光電，從一開始地主接洽到承租、土地公證、申請台電核准併聯審查，接著辦理土地變更、再到實際施工，為期最快18個月、最慢36個月，而不論土地開發商或EPC（設計、採購、施工總承包商）業者，一開始就要投入資金。

「這對我們開發商是重傷，我這邊損失還沒有破億，有野心的EPC損失隨便算一定是上億元！」1公頃預付地主20萬元訂金，加上中間人介紹費、業務人事成本與獎金，以及電機技師、審查費等，呂唐緯這樣一一細數花出去的前期開發費。

約在4年前，他因看好再生能源商機轉進太陽光電土地開發，至今全台共簽約1000多甲土地。他怎樣也沒想到政府一路力推的太陽光電政策，卻突然翻盤，公司上千萬元的前期投資，現在只能認賠。「七七事變，我們大概有100甲土地受到影響，如果都能執行到最後，那些案子起碼可以賺到5億元左右。」

「目前台灣光電開發商，像浩威有10、20位業務在跑的，不超過3家。」呂唐緯直言，修法前，「業務出去1個月約可以簽50甲土地，現在1個月看能不能有1甲。」收入一夕頓減，公司卻得在持續燒錢下，不得不在9月初開公司月會時，告知全公司業務，當月大家自由活動、薪水照付，但如今卻因沒有新案源，過去公司龐大業務陣容已不復見。

浩威能源董事長特助蔡育仁觀察，「老闆真的大概3天沒睡覺，這些業務陪公司打拚這麼久，他很不願意做這個決定。」呂唐緯苦笑說，「他們都知道我非常無奈。」公司業務被迫接受決定，「業務在公司等，也不知道要等什麼，我都叫他們趕快去做foodpanda，還有錢可以賺。」

問呂唐緯是否考慮轉攻政府現在力推的漁電共生？「當初2公頃以下農地也是力推，所以你說漁電共生我敢不敢進去投？」他的這席話，道出了業者的真實心聲。

新法上路引發反彈

業者哀鴻遍野  直言申請案如判死刑

事實上，浩威能源並非七七修法後太陽光電建置進度受衝擊的特例，而只是政策法規變動下的業者縮影。依據農委會農業用地申請變更設置太陽光電案件統計，截至2020年7月，2公頃以下的核准裝置容量達386．82MW（百萬瓦）、占比51％，是貢獻地面型太陽光電建置進度的重要推手。但過去貢獻所有農地變更太陽光電中逾半的要角，在新法施行後，除了在7月底前拿到台電併審的舊案外，這扇大門已確定關上。

「七七修法衝擊無以倫比，告訴我們哪裡可以做？」聯合再生能源執行長潘文輝直言，近半年自己感觸很深，政府、業界、環保團體都支持綠能，為何變成對立？國外綠能業者受尊敬，怎麼台灣搞得像砂石業者。

一位業者也強調，「2公頃以下農地要申請土地變更，幾乎就是判死刑。」由於每年送件數量遞增，他以自家公司在七七修法後，1年少掉的裝置容量數字推估，全台1年約有1GW的申請量消失，「業者還有2020年、 2021年的庫存可以吃，到2021年年中庫存吃完，會看到更多業者出來哀號。」

困境2》畜舍老舊、缺饋線  好做的屋頂都做完了！

前進彰化養雞場  看畜舍屋頂型光電瓶頸

下一站，我們前往蛋雞的大本營彰化大城鄉。車輛一路前行，經過田間小路，拐了幾個彎後，抵達傳統蛋雞場。眼前，一隻隻白亮亮蛋雞在籠中挨得緊密，雞啼聲如潮水般不斷，農民就靠著牠們產出的雞蛋扛起自己的生計。陽光下，屋頂上方架高起一片又一片太陽能板，頻頻射出了閃光，也有助底下的畜禽舍降溫3到5度。

這間畜禽舍，不過是彰化大城鄉約80多間畜舍架有太陽能板的其中1間，以當地現有361間畜舍計算，還有近8成畜舍尚未建置太陽光電。

「沒做一定有原因，大部分好做的都被大家做光光。」年僅35歲、8年來共替全台上百間畜舍屋頂架設太陽光電的群創能源科技董事長許峻瑋解釋，最理想能架太陽光電的畜舍屋頂要結構好、有執照、有饋線，但現況除了沒饋線是最大問題之外，「第2是結構，第3要業主有意願，第4是建物合法性。」

「我們是租20年，不是2年，不可能建物那麼差還硬搭太陽能板上去，會有問題。」他補充說，畜舍屋頂架太陽能板後，結構能否撐到20年，是光電業者評估當地日照條件、使用執照與畜舍老闆意願外的重要考量，至於饋線更是關鍵。

這是因為全台電網是跑同一個方向，但太陽能發電卻是逆送，若逆送量太多會跳電，並非發多少電就能併網多少，有容量限制。一般地區一條饋線就是5MW，沒饋線代表這條線不能再併網，已被附近有再生能源的地方用完。

許峻瑋不諱言，畜舍屋頂型太陽光電流程如果順利，從啟動到正式收到電費，約歷時1年，「沒饋線完全沒辦法，只能排隊等。」他的公司有好幾個案場同樣正在排饋線，而按他過去申請經驗，最快曾經2個月就等到饋線，最慢的也曾等過2年，「這是台電要去解決的問題。」

全台蛋雞生產重鎮彰化大城鄉的361間畜舍中，受限沒饋線、建物老舊等原因，現僅約２成有架設太陽能板（圖）。（攝影／陳弘岱）

畜電共生目標設太高

破舊畜舍難做  饋線不足是關鍵阻礙

目前台電的作法，共有饋線改善與新增設變電站2個辦法，前者是從鄰近有饋線的地區拉線；後者則需要時間，恐緩不濟急。一位業界專家透露，台電變電站從規畫設計到啟用，由於要環評，建置時程至少要66個月，若遇在地抗爭，時間還可能更長。

以大城鄉還有近8成畜舍屋頂沒有架設太陽光電來看，當地沒有饋線是最關鍵阻礙，放大到全台「畜電共生」，同樣正面臨相同困局。

「問畜舍老闆為何沒做太陽光電，有多少業者找過你？通常有10家以上。」恆利能源執行董事長吳如森觀察，台灣畜舍屋頂已做了10年，第一波的最好，第二波次佳，留下都是相對不好的。「農委會是理想角度，必定有局限，不是有屋頂就可以租，饋線也會是問題。」

按經濟部最新數據顯示，截至2020年9月，屋頂型太陽光電累積共建置近3.88GW，距離2025年目標還有2.12GW待完成。再依據農委會農業太陽光電目標，畜電共生未來5年要增設1.5GW，占屋頂型太陽光電待完成進度逾7成，可說屋頂型能否達標，畜電共生確實舉足輕重。

「台灣不是畜牧大國，畜舍屋頂沒大家想得多，不要幻想用畜舍屋頂解決所有問題！」這位光電業者的說法或許刺耳，卻值得反思「畜電共生的目標數字是否過高」的問題。

困境3》漁獲量不到7成要撤照  投資風險沒人敢擔

走訪嘉義布袋  看漁電共生疑慮揮之不去

「太陽能板會不會影響養殖」、「未來養殖成績不如預期，如何釐清責任歸屬，是漁民還是光電業者要負責？」、「全世界漁電共生沒有成功案例、報酬率算不出來，我們真的不敢做！」對於漁電共生，市場不是沒有疑慮。

為了解答上述疑問，第3站，採訪團隊走進台灣養殖重鎮嘉義縣布袋鎮。

2020年10月下旬，臨海的布袋秋高氣肅，正是虱目魚收成的季節，不少漁民仍放下手邊工作，前往鎮公所參加經濟部舉辦的「漁電共生推動政策說明會」。偌大的禮堂，擠滿了近百位養殖漁戶、環保團體與太陽光電業者代表，他們都想了解，經濟部即將公告的「漁電共生先行區」要怎麼做。

為了避免「假養殖、真種電」，農委會訂定《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》，漁電共生專區必須取得7成地主與養殖業者同意，室外魚塭的太陽能板遮蔽率至多4成，且養殖產量必須維持7成，否則就會撤照。然而，台電簽約一簽下去就是20年，看天吃飯的養殖漁業難以保證產量，不少漁民與光電業者深怕賣電臨時喊停，因而望之卻步。

「七七事變」後，為使太陽光電在2025年達到20GW的目標，魚塭上發電的漁電共生成為趨勢，農委會期待裝置容量可以達到4GW。為了協助漁民、魚塭地主、光電業者三方磨合，經濟部透過圖資套疊避開環境敏感區位，2020年11月中，即於嘉義縣與台南市公告2626公頃的「先行區」。

事實上，早在先行區上路之前，台鹽子公司台鹽綠能就已著力漁電共生，負責取得土地、設計場域與管理漁場，目前已申請通過面積總共約600公頃的6大專區，位於嘉義義竹、台南七股共200公頃的案場要拚2021年7月發電。「我們就處在這個是非圈內！」台鹽綠能總經理蘇坤煌直言。

漁電共生政策上路後，不少光電業者前往魚塭獵地，但養殖業者擔心漁獲減少而不願配合，投資者則憂心養殖量未達標準而面臨撤照、帶來損失。台鹽綠能所申請的6個專區，目前僅確定由台泥綠能投資並獲得義竹場的電業所有權，目前已經開工，預計在2021年第3季完工；而在七股另一處還與大同子公司志光能源合作。至於其他4個專案，蘇坤煌透露，「都有外資有興趣。」

農委會水試所在七股海邊有一處基地，用來試驗魚塭在太陽能板遮蔽下的產量變化。（攝影／唐紹航）

水試所提出實驗滅謠言

太陽能板可遮陽保溫  漁獲不減反增

太陽能板到底會不會影響魚蝦生長？這是政府推動漁電共生最大的難題。過去2年，台鹽綠能在嘉南地區開了將近200場說明會，一邊向漁民協調、一邊向投資者說明，經過農委會水產試驗所實驗，太陽能板遮蔽魚塭仍能維持7成養殖收穫。「大家不知道嘛！漁業署與能源局早期舉辦座談時，並沒有邀請水試所一起出席，大家有疑問時，也就不能立即回應，問題漸漸發酵。」水試所所長陳君如坦言，試驗結果未能即時讓大家知道，失去第一時間溝通的機會。

陳君如指出，水試所自2019年正式針對面積涵蓋台灣近9成魚塭的10大養殖魚種，在官方與民間進行試驗，想了解牠們在太陽能板遮蔽4成時的重量變化。目前已知文蛤能保持在7成左右，至於虱目魚、吳郭魚、泰國蝦、金目鱸與白蝦都能超越過去的平均重量；另有石斑、七星鱸、午仔魚與烏魚，尚未試驗中。

這項試驗結果讓他信心大增，不僅破除漁電共生減損漁獲的謠言，他發現魚蝦貝類在太陽能板遮蔽下，反而更能適應極端氣候；而生長在海水中的文蛤，最怕暴雨稀釋水中的鹽度與含氧量。另外，太陽能板也能為虱目魚和吳郭魚抵擋高溫與寒流，降低鳥類覓食與攜入病蟲害的機率，收穫量不減反增。

只是儘管試驗數字亮眼，養殖漁業畢竟靠天吃飯，沒有任何一方能為7成的養殖產量負責，台鹽綠能所申請的6大案中，最後是由台鹽跳出來拍胸脯保證，承擔萬一未達標被撤照的風險，才化解僵局。

在漁電共生推動過程中，仰賴業者、地主與漁民頻繁溝通、取得共識，例如漁民仍有收成、曬池、清洗太陽能板的疑慮有待解決。除了太陽能板依法只能以清水清洗，並沒有洗劑汙染或溶解的問題，而技術上，浮動式的太陽能板可透過纜繩固定在岸側，使其不影響漁網捕撈養殖魚群。

另外，魚塭每年必須放水曬池2、3次，讓池底的有機物揮發，水池上的太陽能板若不拆除，漁民必須得分區曬池，增加工作時間與成本。陳君如建議：「養殖業者簽約時，可以與光電業者討論要如何進行補償。」經濟部欲推動的「先行區」，即是要確認3方契約協議中的權利義務。

只是說明會上，仍有搞不懂政策的漁民、憂心漁獲減少的養殖戶、想參加卻不得其門而入的漁民團體、害怕魚塭種電影響生態的環保團體，以及不想進場就踩到地雷的太陽光電業者，現場眾聲嘈雜，像是漁電共生的意見與疑慮低迴不去。

困境4》業者喊缺地  農委會：我們不是光電部！

專訪光電業者  談政府2025目標恐落空

「台灣2025目標應該是完蛋了！」、「5年後要達到20GW，根本能說絕對是天方夜譚！」從強勢修法、畜電與漁電共生等台灣太陽光電發展現況檢視，不少業者並不看好政府替太陽光電設定的總目標。

再用漁電共生舉例，以1公頃可建置1MW太陽光電、覆蓋率4成計算，要順利執行4GW的目標，要有1萬公頃的戶外魚塭全部建置太陽光電，對照全台去年總魚塭面積約達3萬2930公頃，等於全台要有3成的魚塭都要蓋光電，考量未來要新增的「環社檢核」機制，挑戰並不低。

深入3大現場直擊後，我們發現哪怕用樂觀的角度看，假設2020年可完成建置6.5GW目標，且政府力推的畜電、漁電共生未來確實能按規畫進度一一達標，則距離2025年的再生能源政策目標，還有8GW的進度要追趕。

面對這些缺口，建置太陽光電的土地要從哪來？

按照經濟部的最新盤點，包括經濟部、科技部、教育部、農委會、環保署、內政部、國防部、交通部、國產署等各部會必須通力合作，才能力拚完成2025年的太陽光電總目標。其中，又以經濟部和農委會主管的「營農型」與平地造林，由於有望一次釋出較大面積土地，備受光電業者期待和矚目。

然而業者的期待恐怕要落空。「我們是農業部門，不是光電部！」農委會主委陳吉仲接受本刊專訪時指出，平地造林部分，成林成相的都不會動，不可能開放上千公頃種電，未來最有可能是再盤點低地力土地與重金屬汙染農地。

當太陽光電進度正拉警報，如何積極尋求共識、成功搶救光電困局，無疑是台灣現階段不能逃避的關鍵議題。