美國金改「小小改革一下就好！」

去年九月二十七日，蟬聯了十五任的麻州民主黨籍眾議員巴尼．法蘭克（Barney Frank）告訴一群如影隨形的記者，我只能告訴你們，我現在知道小甜甜布蘭妮（Britney Spears）的感覺了。法蘭克是公開承認自己是同志的第二位國會議員，在華府，像他這樣從花邊新聞不斷的龍套角色，一躍而成壓台主角的情況並不多見。

身為眾院金融服務委員會主席的法蘭克，現在成了銀行業頂禮膜拜的對象。大環境要求改革，華爾街對此膽戰心驚。而法蘭克也保證要改革。他對《彭博》（Bloomberg News）說： 「處理新狀況，需要一套新工具。在新的一年，我們的工作就是提出那套工具。」

法蘭克的抱負不小：他要成立一個規範委員會，監測系統風險；要建立全國性的消費者保護署；要為對沖基金、私募基金業者與信評機構訂定更嚴厲的標準。

金融海嘯後 大型銀行變得更加巨型

為防堵不景氣、挽救銀行系統，聯邦政府卯足了全力。國會已通過七千億美元問題資產紓困方案（ＴＡＲＰ）。作為美國房屋業兩大骨幹的房利美（Fannie Mae）與房地美（Freddie Mac ），基本上也已經國有化。聯準會與財政部聯手，監控華爾街的重整，重整重點包括雷曼兄弟（Lehman Brothers）的破產，貝爾斯登（Bear Stearns）的賣出，以及摩根士丹利（Morgan Stanley）與高盛（Goldman Sachs）的轉換 為控股公司等等。在情勢最凶險的那幾個月，美國政府似乎每周都會推出新的紓困方案。

但拯救金融系統與改革它大不相同。隨著股市回穩，大銀行逐一走出仰賴ＴＡＲＰ的谷底，許多人開始擔心美國已經浪擲了真正改革的契機。並非只有美國才有這種顧慮，在歐洲，規範當局與決策人士迄未推出任何重整金融系統的立法。麻省理工學院（ＭＩＴ）企管教授強森（Simon Johnson）警告說， 「現在我們迫切需要有意義的規範改革，因為這是稍縱即逝的契機。一旦放過，我們會嘗到大苦頭。」歐巴馬總統經濟復甦顧問委員會主席、前聯準會主席伏克爾（Paul Volcker），不久前在一 次五國之行中也說，全球各地的銀行家與規範當局「反應的力道遠遠不夠」。伏克爾力促國會立法，以打散大銀行。自這波金融海嘯爆發以來，這些所謂「大得不可能倒」的銀行，變得更加巨型；在去年年底，全球十大銀行的資產，占有全球一千五百家最大銀行總資產的二六％，在一九九九年，這個比率為一八％。

議員出身商界 華爾街捐助政黨影響深

法蘭克的改革熱出了什麼狀況？股市回春（標準普爾五百股指較去年三月低谷勁揚六七％）平息了一些怒火，吵了幾個月的醫療保健問題也漸露疲態，國會議員發現，「規範」這個議題現已不再熱門。

更重要的是，法蘭克、眾院議長裴洛西（Nancy Pelosi ）與其他左傾民主黨人，不得不應付一個叫做新民主黨聯盟（New Democrat Coalition）的政團。新民主黨聯盟是民主黨內一個溫和派組織，它與前總統柯林頓以及民主黨領導理事會（Democratic Leadership Council ）的價值觀頗相近似。

在規範改革辯論發源地的眾院，新民主黨聯盟擁有六十八位在金融政策上保守、親商的議員；在眾院金融服務委員會四十二席民主黨議席中，新民主黨聯盟成員占了十五席。由於民主黨在眾院只比共和黨多三十八席，除非獲得新民主黨聯盟支持，法蘭克與裴洛西很難通過任何法案。聯盟主席、紐約州眾議員克勞利（Joseph Crowley）說，「我們是主張成長、創新，有實務經驗的民主黨人，我們的許多成員出身商界。」不僅在國會，新民主黨聯盟對歐巴馬總統的影響力也不容小覷。去年九月，歐巴馬在往訪曼哈坦（Manhattan）鼓吹金融規範之後，還邀請克勞利與另幾位聯盟成員與他一起搭乘空軍一號，同機飛返華府。

新民主黨聯盟與華爾街淵源很深，例如海姆斯（Jim Himes）原是高盛的投資銀行 家，麥馬洪（Mike McMahon）的選區有大批金融業員工等等。根據政策回應中心（Center for Responsive Politics）的資料， 自二○○八年選舉開跑以來，華爾街已經為聯盟成員捐助了二四九○萬美元，占聯盟募款總額一四％左右。在聯盟規範改革工作中領軍的伊利諾州眾議員賓恩（Melissa Bean）受惠最多，得到一四○萬美元捐助。

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「規範」勢力讓步 「法案出爐令人大失所望」

這個夏天，當眾院金融服務委員會審理歐巴馬政府的改革法案時，新民主黨聯盟在幾個關鍵性議題上打了回票，其中連動債議題尤其重大。政府希望將若干連動債交易納入規範，但這麼做會斷了華爾街一項最重要的財路：據了解，美國五大商業銀行，包括摩根大通（JP Morgan Chase）與高盛，在去年第二季 靠著不受規範的連動債交易，進帳至少三百五十億美元。於是摩根大通、高盛，與瑞士信貸（Credit Suisse）對麥馬洪、賓恩 等新民主黨聯盟人士進行遊說，希望修改法案規則。

新民主黨聯盟找上法蘭克。九月十四日，歐巴馬在紐約發表演說，誓言匡正華爾街「魯莽的行為」，麥馬洪則與法蘭克坐在台下，討論政府擬議的規範規則。麥馬洪告訴法蘭克，他擔心歐巴馬有關連動債的方案，不僅打擊到銀行，還會殃及眾多類型的美國公司。麥馬洪說，法蘭克當時同意，所謂終端使用者（指依賴連動債避險的公司）必須受到保護。

兩周以後，六位聯盟成員要求財政部長蓋特納（Timothy Geithner）將終端使用者豁免。 八月間，成員包括MillerCoors 、 ＩＢＭ、蘋果（Apple）與嬌生（Johnson & Johnson）等一百七十一家公司（沒有金融公司）的三大商業組織，組成連動債終端使用者聯盟（Coalition for Derivatives EndUsers）。聯盟在 十月初致函國會，說若干改革建議「對連動債終端使用者構成極大負擔」。

主張規範的一方讓了步。根據眾院在十二月通過的法案，銀行不必根據規範規則交易標準連動債，航空公司、能源公司、避險基金等等其他終端使用者，也在許多規則上享有豁免。加州研究業者建制風險分析公司（Institutional Risk Analytics）負責人華蘭（Chris Whalen）說， 這法案「會讓華爾街有一些痛，但我們期待了整個夏天，法案出爐卻令人大失所望」。

在眾院最後通過的這項法案中，新民主黨聯盟插手的痕跡隨處可見。政府提出房貸「壓低」修正案，授權聯邦法官擴大貸款條件、降低利率、削減破產屋主的本金，但遭國會議員拒絕。儘管國會最後投票通過，建立一個消費者保護署，新民主黨聯盟仍然如願以償，刪了法案中幾個要件。根據這項法案，房地產經紀、汽車代理商，與其他非金融業者，不在保護署管轄之列。

銀行復甦將發紅利 民眾「災情慘重」心難平

眾院雖已達成共識，通過一些灌了水的改革方案，參院仍然莫衷一是。參院銀行委員會主席、民主黨參議員陶德（Christopher Dodd）與銀委會資 深共和黨議員謝爾比（Richard Shelby），一起努力了幾個月， 但一直因無法妥協而提不出一項法案。陶德在十一月決定，不再尋求共和黨支持，提出自己的法案。

這項法案立遭共和黨杯葛。陶德於是另謀對策：由銀委會成立四個組（每組由一位民主黨與一位共和黨籍參議員組成）研擬一項兩黨折衷法案，內容從訂定信評機構新規則，到為主管薪酬設限，無所不包。但據謝爾比說，參院這項新法案或許要拖到新年開春以後才能擬妥。投資銀行ＦＢＲ資本市場（FBR Capital Markets）分析師米勒（Paul Miller）說，「華爾街或許會因立法過程如此緩慢而竊喜不已，因為事情拖得越久，越容易大事化小，越容易灌水。」

另一方面，金融服務業繼續對改革發動攻勢。陶德法案中計畫成立的消費者金融保護署（Consumer Financial Protection Agency），成為美國商會的攻擊矛頭。美國商會推出一波名叫「失眠夜」（No Sleep）的電視廣 告，描繪企業主如何因政府管得太超過而難以入夢，還創了一個網站，鼓吹反對。

不過民怨眾怒，仍可能促使政府與國會重整旗鼓，推動改革。在新年一月間，銀行要開始為員工發紅利，紅利發得越多，引發民怨也越大。共和黨參議員麥侃（John McCain）與民主黨參議員坎威爾（Maria Cantwell）十二月十六日提出 一項法案，主張恢復一九三三年《格拉斯史提格法案》（Glass-Steagall Act），將商業銀 行與投資銀行分割。麥侃在記者會中說，「華爾街的公司復甦得很好，賺很多」，但社會大眾卻「災情慘重」。同一天，紐約州民主黨眾議員辛齊（Maurice Hinchey）也在眾院提出類似法 案。

但華府政治風向的轉向，早已令主張改革的國會議員沮喪不已。改革行動即使以失敗收場，也在他們預期之中。眾院金融服務委員會一員、民主黨眾議員米勒（Brad Miller）說，「我在去年一年，最大的恐懼是經濟崩盤。第二大恐懼是，經濟穩住了，金融業卻乘機坐大，擊敗了我們國家迫切需要的基本改革。最大的恐懼，現在看來不太可能，但我的第二大恐懼，似乎越來越可能成真。」
（By Alison and Dawn Kopecki Illustration by Sean McCabe ）

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