減少二氧化碳排放來減緩全球氣候變遷的速度，是拜登總統2020年競選時的重要政見。在他上臺以後，美國政府也藉著通過推廣電動汽車的綠能技術，一方面實現其競選承諾，二方面藉此推動企業創新，加強企業競爭能力。
2022年通過的《降低通貨膨脹法案》（Inflation Reduction Act， IRA） 就包括提供的稅收減免來補助電動車產業。但該法案還包含所謂的國內生產裝備零附件條款（domestic content provisions），定義規範符合稅收抵免條件的車輛，由於其中種種包含需符合美國製造的限制， 但也造成美國貿易對手（特別是歐洲國家）的強烈不滿。
IRA法案產生供應鏈空缺
2023年3月底公佈IRA法案的施行細節，則已改為車輛及其電池中的稀有金屬（主要為鈷、鋰、鎳）必須由美國或與美國有自由貿易協定的國家及地區生產。但即便如此，這個法案兩大政策目標：鼓勵使用綠色能源以及輔助美國國內相關產業生產，還是相互矛盾，主要起因為美國及其貿易夥伴生產的這些金屬，遠不足供應美國國內需求，使降低通貨膨脹法案所輔助的相關產業及經濟激勵措施發揮作用大打折扣。這些供應鏈上的空缺，正代表包括台灣等特定國家的廠商潛在機會。
儘管IRA法案在促進對美國電動汽車電池組裝廠和關鍵金屬回收的投資方面有些績效，但美國國內礦產開發能力並未顯著提升，主因開發礦廠不僅曠日費時，且還需面對冗長的審查過程以及日益嚴苛的環保標準。
以一近例而言， 2023年初美國內政部否決智利的Antofagasta plc 銅礦公司在明尼蘇達州 靠近加拿大邊境的Boundary Waters Canoe Area Wilderness 地區開採銅和鎳的計劃，凸顯了通過新的國內資源開發擴大供應美國相關產品的環境和社會挑戰，而美國國內的礦產公司似乎對擴大關鍵金屬生產興趣缺缺。
目前較為正面的消息，是一些高科技生產的電動汽車電池生產線陸續開工，其中又以松下電器（Panasonic）和特斯拉（Tesla）在內華達州雷諾所在的Storey郡合資企業的Giga Factory最具代表。
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美IRA法案友好國家 中國被排除在外
美國國內甚至結合北美國家的生產，現實而言難以滿足電動車稀有金屬的需求。在2023年3月底，美國財政部和國稅局（IRS）頒布了降低通貨膨脹法案的實施規範細則，值得台灣廠商或投資人注意的是，其中在美國國內生產裝備零附件的含義解釋上有相當的彈性，並非全然真正在美國本土製造，而是將擴大其關鍵礦產進口來源，包括所謂友好國家。但其已列明將排除內含中國製造裝備零組件的車輛。
除該實施細則規範外，美國財政部和國稅局官員在擬議規則制定通知中還闡明了IRA法案對關鍵金屬和電動汽車電池組件的國內生產零組件的要求，這些規定已於 4 月上路生效。
如果根據該細則規範對友好國家的定義仔細檢視，這些稀有金屬以及重要零組件在供應仍將是一大挑戰。所謂友好國家，是指與美國簽訂全面自由貿易協定（FTA）包括澳大利亞、加拿大、智利、韓國、墨西哥的21個國家，加上美墨加貿易協定（United States-Mexico-Canada Agreement， USMCA）；另日本與美國則簽訂稀有金屬的特殊貿易協議。
如果要徹底解決原物料問題，美國勢必要擴大對友好國家的定義範圍，將與其有重要安全夥伴關係的國家包括在內。目前美國已開始與歐盟進行磋商，但歐盟面臨著與美國國內相同採購困難的挑戰。
歐盟計劃的大策略是設立一個中央的採購機構，統合協調稀土購買，代表歐盟向全球賣家進行議價。這一點歐盟已經從 COVID-19 流行期間的聯合疫苗採購安排上汲取經驗，牛刀初試之後建立起來架構。
由於歐美都是稀有金屬的強烈需求國家，未來國際市場上如何協調競爭，也是一大議題。值得一提的是，因為近年來地緣政治極劇的變化，歐洲諸國也有強烈興趣建立一個理念相近國家所組成的關鍵原材料聯盟，加強其全球供應鏈穩定，維持世界貿易組織的規則，並與夥伴國家合作打擊不公平的貿易行為。若是歐美一拍即合，可能與傳統自由貿易協定的國際規則相當不同。
美國目前最新頒布的電力汽車購買稅收抵免額有兩項：每輛3,750 美元的抵免額用於滿足電動汽車電池中「國內」關鍵金屬購買（即原材料）的特定目標，及 3,750 美元的抵免額用於「國內」採購電池組件（即組裝產品），消費者最高可獲得每輛 7,500 美元的稅收抵免。實施規範細則詳細闡明到 2027 年將逐步實施的具體內容要求。
然而這些要求已經在生產者和消費者之間造成困惑，例如目前有資格獲得全部退稅抵免的電動車輛，如雪佛蘭的Bolt 和特斯拉 Model 3的部分版本，在2023年 4 月實行之後可能只能獲得部分退稅。
檢視目前與美國簽訂了自由貿易協定的國家以及簽訂關鍵金屬交易達成的日本，名單當中澳洲和智利等大型為鋰生產大國，但不包括世界最大的鎳（印尼、菲律賓）或鈷（金夏沙剛果）等生產國。
另一個挑戰是目前所有三種礦物加工生產製程均由中國獨霸世界，而且除了中國以外，各國加工的能力乃至於新廠的投資，均遠落後於電池組裝投資擴張。自 IRA法案生效以來，美國雖已增加多個投資計畫，例如位於德州特斯拉的鋰加工廠，安普瑞斯（Amprius Technologies）位於科羅拉多州的鋰電廠，但距離滿足需求還有相當距離。
美國政府內部也了解若單純依靠國際上友岸關係（friendshoring）策略，將很難達成 IRA 法案關於稅收抵免所需解決的問題。與尚未簽訂自由貿易協定的國家達成專屬的關鍵金屬協議，才是釜底抽薪之道。
IRA法案的棒子與紅蘿蔔
如果得到IRA法案的獎勵將是一大挑戰，那避免其懲罰可能是更重要的工作。從 2024 年起，任何包含由外國關注實體（foreign entity of concern） 製造的電池組件的車輛將完全不符合IRA 法案減免稅收的條件，細看名單中包括各種恐怖組織和國家，而中華人民共和國赫然亦榜上有名。到 2025 年，禁令將由零組件擴展到關鍵金屬。美國政府祭出甜美但需辛苦努力才能取得的紅蘿蔔，對違反者所拿出的棒子，更讓相關廠商很難不從。
目前IRA法案稅收減免部分也尚有很多灰色地帶尚待釐清。由於中國在電動車電池市場全球居領先地位，美國製造商實難不與中國公司合作，因此這些美國公司正在以創造性方式來試圖引導如何詮釋外國關注實體規則的實質內涵，並測試美國政府對國內零組件規定範圍的底線為何。
例如福特和特斯拉在美國建立新的電動車電池生產基地，但都與中國的寧德時代 （Contemporary Amperex Technology， CATL）合作，使用該公司授權的磷酸鐵鋰（lithium iron phosphate）電池技術，引起部分國會議員質疑寧德時代是否從 IRA 法案中的稅收抵免間接受益。
美國目前友岸外包方式，在保障關鍵金屬供應鏈尚力猶未逮。由於目前的定義將主要生產國排除在外，日後稀有金屬的主要生產國如菲律賓以及印尼勢必會被納入美方下一波對外磋商的名單。與台灣有地緣以及緊密的經濟關係這東南亞兩國，尤其是菲律賓，近年來對美國日本有明確並不斷擴大的國防安全依存合作關係，似乎是國際間電動車相關零組件廠可以評估的投資方向。
況且美國已將目標訂為建立更具彈性的供應鏈並減少對中國的依賴，政策方向明確須廣納可靠的生產供應鏈盟友。國際相關廠商及投資人似可從當中適當應對而先得商機。
作者簡介_邱萬鈞
美國東北大學財務金融系教授 Northeastern University, Boston, MA
