借鏡歷史：美台經濟關係的未來

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2021-01-21 10:10

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在試圖回答「未來四年美台經濟關係將如何改變？」時，應著眼於這四年來的美台關係改變。雖然毫無疑問的川普政府在這任期相當積極的增進與台灣的各層面互動，但有些貿易談判仍需更多著墨，例如美台自由貿易協定（FTA），這也是新任政府可以積極改善的層面。

借鏡歷史

2016年時，美台經濟關係看似一片光明。從美國貿易代表辦公室（USTR）與台灣經濟部舉行了第十次貿易和投資框架協議（TIFA）對話，到川普總統與蔡英文總統通話，華府圈都對台美關係一片看好。但隨之而來的是川普總統退出「跨太平洋夥伴全面進展協定」（TPP），使區域自由貿易談判停滯。

雖然缺乏官方層級的經濟合作，但在過去四年中，台美商業關係已有相當大的進展，2016年至2019年期間，美國對台灣出口增長了10％達到430億美元，而從台灣進口則增長了34％達到620億美元，更別提台灣節油發展其《新南向政策》佈局東南亞，定位為貿易、投資和數位經濟的樞紐。

儘管過去四年來台美貿易頻繁且積極，但台灣從來不是川普政府貿易談判中的首要任務，川普的貿易政策重點在於重新談判《北美自由貿易協定》、對中貿易政策，以及與英國、日本、肯亞的貿易協定。但另一方面來說，在川普政府前的美國政府官員，長期以來皆認為與台灣談貿易協定不會帶來多大的經濟利益。

但事實上，台灣已成為沒有與美國簽署優惠貿易協定的最大貿易夥伴（中國與歐盟除外）。再加上蔡總統對美牛美豬的進口解禁，對此美國國務卿蓬佩奧今天對此表示歡迎，並讚許蔡總統領導力，並指出此舉將為美台雙邊進一步經貿合作打開大門。

另一大台美貿易合作契機即是由美國在台協會及駐美國台北代表處所舉辦的「台美經濟繁榮夥伴對話」（Taiwan-US Economic Prosperity Partnership Dialogue），雙方就科學與技術、基礎建設合作、供應鏈、全球健康安全議題等進行討論。但憑心而論，這四年來台美官方經濟合作太少也太遲了。

仍缺乏的經濟互動下四年？

首先美國貿易官員未能即時回應蔡政府取消美豬美牛進口限制，這將影響台美關係以及雙方信任。其次，如果不定期舉辦雙辮經濟對談，那北京可能將其解讀為美國並未認真看待擴大與台的貿易關係。最後，即使台灣是世界貿易組織的會員，也是許多產業供應鏈的技術樞紐，但台灣仍被排除在區域與雙邊貿易協定之外，美國應協助台灣擺脫困境。

很難說在接下來的四年美國貿易代表辦公室（USTR）會不會仍是如此消極，畢竟新的貿易代表辦公室仍會優先考慮其他問題，但是如果要從過去的四年中吸取教訓，那發展美台經濟關係，並最終推行美台自由貿易協定，將是下屆政府不可忽視的一個議題。

作者：華特斯（Riley Walters）是全球台灣研究中心資深研究員，也是美國傳統基金會亞洲研究中心（The Heritage Foundation’s Asian Studies Center.）的資深分析師與經濟學家。

原文：The Future of US-Taiwan Economic Relations: Lessons from the Past

By：Riley Walters VOL. 5, ISSUE 22 November 18, 2020

401(k)是名符其實由企業自辦的「勞退自選」計畫，雇主要自行尋找合作的帳戶管理人建立平台，提供帳務紀錄、投資商品選項、理財諮詢、結算等服務；勞工可以在不同風險的投資計畫標的中自行選擇、轉換，但也得自負盈虧風險，因此雇主通常會提供基礎的理財教育。

例如全美最大雇主沃爾瑪（Walmart）的401(k)計畫，同時提供風險較低的「貨幣市場信託基金」、「債券信託基金」，以及風險較高的「指數型股票基金」和「國際股票基金」等商品。但在介紹網頁上，先用顯眼的粗黑字體提醒未必擁有財經專業的賣場勞工，投資商品「不受存款保險保障」、「可能發生損失」，接著才介紹免稅、公司相對提撥等優惠。

引導勞工參與「不反對即同意」

美國《養老金保護法》助長提撥率

四十年來，401(k)計畫已經是美國勞工退休生活的最重要依靠，因此資產規模持續快速擴張。根據美國投資公司協會（ICI）發表的報告，二○一一年，所有401(k)計畫持有的總資產為三．一兆美元；二○二一年九月，規模已達七．三兆美元，占全美所有個人退休帳戶資產的半數以上。目前有約六千萬名勞工正定期撥款，另有數以百萬計的退休人士或離職勞工擁有帳戶。

其實，401(k)計畫的前二十多年，覆蓋率並不理想，二○○五年的資產總值僅二．三兆美元，但二○○六年聯邦政府通過了《養老金保護法》（The Pension Protection Act），授權雇主「自動」將員工加入計畫定期撥款；勞工也可加入自動增額計畫，逐步拉高提撥率。兩項制度實施後，二○一七年資產總值達到五．四兆美元，成長超過一倍。

《養老保護金法》也授權雇主將未選擇投資商品的勞工退休金，放進預設的「目標週期基金」。由於這種商品是依年齡或退休年分設計資產配置，一般邏輯是讓風險耐受度高的青年持有較多股票商品追求收益，待退者則以債券或貨幣等低風險資產為主。由於目標週期基金的投資年限較長，即使「老闆幫我選」的商品短期出現虧損，雇主與信託業者也不須負責。

讓勞工獲得基礎理財概念，是401(k)在確保老年經濟安全外的另一項效益。據美國投資公司協會調查，二十一到二十九歲的計畫參與者，有四分之三將超過八○％的401(k)資產投入股票商品；六十到六十九歲的勞工，只有二九％的人持有股票部位超過六成，大致符合人生週期階段的合理投資原則。

而在二○二一年美國股市屢創新高的吸引力下，美國投資公司協會調查超過三千萬個401(k)專戶，僅一．一％停止撥款、七．三％更動帳戶餘額（向帳戶貸款）、四．五％改變資產配置，由此可以推論多數美國勞工不會將定期提撥的退休金挪作短線投資。

智利經濟

2020年新冠肺炎疫情重創智利經濟，失業率居高不下，國會因此三度允許勞工提領養老基金專戶中的資產應急。（圖／Getty）

智利養老基金排除雇主責任

所得替代率不到40％勞工規避提撥

然而，不是每個採確定提撥，並開放參與者自選投資方案的退休金制度，都能發揮預期效益，與美國401(k)幾乎同時設立的智利養老金制度，就是個不成功案例。

一九八一年，信仰市場經濟的智利獨裁總統皮諾契特，發起退休金制度改革，強制勞工每月將薪資的一○％轉移至個人名下、但由養老基金管理人投資操作的帳戶。勞工要先物色基金管理人，再從管理人提供、風險不同的五種投資方案中做出選擇。

這項讓勞工自己為老年負責的制度，讓智利政府擺脫了龐大退休金支出造成的赤字；而將退休金交付專業人士投資，也獲得預期的穩健績效，四十年來的年化收益率達到七．六％，但是，這項拉丁美洲版的「勞退自選」制度，從未真正確保勞工老年經濟安全，二○二一年有超過三分之一領取養老金的智利人生活在貧窮線下。

智利養老金制度失敗的首要原因在於整體提撥率過低。當年的皮諾契特政府急於「甩鍋」退休責任，卻未提供基本年金保障，更讓雇主不必負擔勞工退休金責任，光憑勞工自己提撥的一○％薪資，就算投資績效再好，也不足以支應老後生活。

鑑於退休金所得替代率過低，二○○八年智利政府開始以公務預算，對六十五歲以上、財力屬於後六○％的老人，發放每月約一七○美元的保證年金，但根據經濟合作暨發展組織（OECD）調查，智利勞工退休所得替代率一直低於四○％，一九年十月智利首都聖地牙哥發生大規模示威行動，退休制度改革就是主要訴求之一。

疫情下開放提領養老帳戶應急

惡性循環致退休制度幾近崩潰

由於所得替代率過低，讓智利勞工對按月撥款興趣缺缺，往往以高薪低報、地下經濟等方式，規避強制儲蓄，造成惡性循環。而二○二○年新冠肺炎疫情衝擊智利經濟，國會更三度通過修法，開放勞工提領養老基金帳戶中的積蓄應急。根據智利官方資料，九五％養老基金帳戶內有餘額的勞工，至少進行過一次提領，甚至有三○％勞工清空帳戶。進一步掏空本已所剩不多的未來。

眼見退休制度近乎崩潰，有左翼政治人物提議，將總值約兩千億美元的勞工養老金資產全數收歸國有，再重新設計一套由政府負責的制度；OECD則認為，應藉由拉高提撥薪資比率、延後退休年齡、增加雇主與政府提撥責任等方式多管齊下，修正養老金體系，搶救退休危機。

精神同為「確定提撥、自選投資標的」，美國與智利的退休制度運行四十年後的現狀卻有天壤之別，可見除了賦予勞工自主投資權利以外，透過制度設計讓政府與企業合理分攤責任、有效監管商品業者，並持續灌輸勞工正確知識，才能極大化勞退自選的正面效益。