自由市場到不自由的人民

2016-10-28 14:14

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今日，私有化的神話逐漸破滅，民眾日常所需的水、電、醫療、住宅、鐵路、郵務在民營化後，由大型企業接管，財報更加不透明、政府無法可管、企業高階主管薪資是一般人的百倍；而當新買主、投資者、中間人收割龐大利潤，民眾迫於生活所需，必須支付水漲船高的帳單，同時獲得的服務品質卻日益低落。

在我下筆此刻，昆恩住家一帶最便宜的私人單房公寓，一星期的房租加社區稅（council tax）要240英鎊(約9260台幣)，直逼政府目前願意補助單人的最高額度。大家對住房的需求很強烈―一般而言，空房不會在市場上留置超過48小時。而且，根據新規定，房屋津貼是發給房客的，而不是直接對房東發放；2013年新制上路以後，私人房東租房子給津貼受益人時，變得比以前更小心謹慎。

以前的公有住宅候補名單已不存在。如今，各地排的是「社會住宅」候補名單―集合了地方政府及住房協會提供的廉價租金住宅。塔村區的候補名單上有22000名申請人。絕大多數申請人有家人同住，因此很難確定這個申請數字代表了多少人口。不過，這個數字相當於塔村區五分之一的家戶數。

在這22000人當中，一萬人等的是單房公寓，其中五百人的等候時間已超過12年。2012年到2013年之間，塔村區有多少間單房公寓空出來？只有840間。供給與需求彼此脫鉤。不只社會住宅如此；同年，塔村區的私人公寓售價上漲了5%；擁有類似人口組合的鄰近地區哈克尼（Hackney）區，房價飆漲了15%。

不僅是塔村區沒有足夠的住房，倫敦、東南部地區，甚至全英國都沒有足夠的住房。短缺問題越演越烈。由於人口增長，加上平均家戶人數縮減，英國每年增加25萬個家戶數，如今全國總共有2600萬戶。而每年新蓋的房子不超過10萬戶。

要了解問題的由來，必須將時間推回1979年。當時，柴契爾開始強迫地方政府將公有住宅賣給任何一個有能力也有意願買房的承租戶，折扣最高可達五成。這是少數幾個可以望文生義的政策之一：「買房權」（Right to Buy）。無論保守黨或新工黨都將這項政策奉為選舉妙招，因為它讓相對少數的族群得到一筆足以翻轉人生的財富，而這群人掌握了大量中間選票，其中的關聯不言可喻。

相較於同一時期的其他私有化措施，買房權政策有許多不同之處。買房的權利，跟買家對此私有化資產的個人使用有密切關係，比如皇家郵政如果以相同原則出售，買家將依他們一生投遞的郵件數量，得到不同的股價折扣。根據雨果•楊（Hugo Young）所述，柴契爾當時的上司―愛德華•希思，費了一番功夫才說服柴契爾接受這項政策。

希斯在1974年2月敗選，他的朋友皮耶•杜魯多（Pierre Trudeau）說服他擬定幾項民粹政策，設法挽回民心。難怪柴契爾遲疑不前，因為買房權政策違背柴契爾主義的基本價值：擁護自力更生，反對政府救濟。買房權是龐大的救濟項目，專門提供給不需要救濟的人。事實上，不需要救濟正是他們得到救濟的原因。

顯然這也是英國最浩大的私有化行動，推行的頭25年，累積價值便已高達400億英鎊之譜。當年是大戰過後，國庫窘困，百廢待舉，英國龐大的住房建設投資，是以犧牲其他迫切需求為代價的。然而，如今出售這筆國家資產掙來的錢，從此脫離了住宅市場：因為地方政府不得將他們出售房產的收入用來興建住宅，取代被賣掉的房屋；中央政府的住房建設經費也遭到大幅刪減。柴契爾政府在其惡名昭彰的第一屆任期裡，大刀闊斧刪減的國家支出，有3/4是來自房屋預算。

你對於柴契爾陣營推動買房權政策時預期的成果，取決於你認為他們的動機有多麼悲觀。能想到最寬厚的觀點是，他們認為供給與需求之間存在明確的彈性定律，市場自會彌補供需缺口：也就是隨著公有住宅的新屋建量下滑，民間營造商會蓋更多房子，既供出售也供出租。剩餘的公有住宅存量以及非營利的住房協會（住房協會仍會得到政府補助，替經濟不寬裕的民眾興建房屋），將能滿足人數越來越少的赤貧階級；至於生活真的非常窘迫的人，還能收到不無小補的房屋津貼。

當然，情況並未照著這套劇本走。從私有住宅自建自住者最近在網上發表的蓋房權（ARight to Build）宣言來看，情勢發展顯而易見。這篇宣言是雪菲爾大學建築系與倫敦建築計畫「00:/」共同發表的，旨在抨擊七大私人建商的優勢地位；這七大建商―按規模由大到小排列分別是泰勒溫佩（Taylor Wimpey）、巴瑞特（Barratt Homes）、波希曼（Persimmon）、貝威（Bellway）、雷德羅（Redrow）、博維斯（Bovis）及克雷斯特尼可森（Crest Nicholson）―分占將近4成的新屋市場。

但是文件中最驚人的一點，卻是一張顯示1946年迄今，房屋興建數量與房價歷史的圖表。圖中顯示， 1980年代，隨著公有住宅的新建案萎縮到幾近於零，私有住宅的興建數量緩步上升，80年代末期達到每年興建20萬戶新屋的高峰；然後就出現倒退現象，並且維持低迷水準。在1990年代初到2008年金融危機前的期間，英國的經濟欣欣向榮，但是民營市場的新屋建量卻未見上升，幾乎不到每年15萬戶的水準。

市場失靈了。

需求增加，供給卻沒有隨之增加。時值景氣繁榮期，搶房人潮和新屋供給之間的失衡即將達到臨界點，平均房價如火箭般一飛衝天，從布萊爾上台到2008年崩盤，房價足足上漲了3倍（塔村區的房價翻了3倍半）。即便把同時期的通貨膨脹（36%）納入考量，漲幅仍然非常嚇人。

這張圖只反映了買房權政策的部分缺失。對於沒有買下國宅的承租戶（也許是因為沒有意願或沒有能力），房租大幅上漲了。在此同時，由於市政府無力興建新屋、私人營造商蓋得不夠多、政府削減給住房協會的補助，住房短缺問題越來越嚴重，民間市場的房租也應聲上漲。赤貧階級和社會上最弱勢族群，如病人、老年人、失業的人以及單親媽媽和她們的子女，只能擠在為數越來越少的公有住宅（也就是最賣不掉的房子，換句話說，情況最糟的公有住宅），還有民間出租市場上較不受歡迎的房子。

無論這群人租的是公有或私有住宅，絕大部分租金都必須靠房屋津貼來補貼；而當公有住宅持續售出，領取房屋津貼來承租昂貴私人住宅的貧窮和弱勢人口，比例也越來越高。許多民眾買下他們所住的公有住宅，轉賣給私人房東，後者再以高於公有住宅租金2倍到3倍的價格，將房子租給領取房屋津貼、但是租不到公有住宅的人。

因此，買房權政策製造了一個驚人的漏洞，讓國家的錢（或者該說是納稅人的錢）流入包租公、包租婆手中。首先，政府以極高的折扣將公有住宅賣給民眾。然後，它允許原先的買家以市場價格賣房給私人包租公，藉此謀取私利。接著，政府為了抑制供給，以人為的方式拉抬市場租金―方法是讓市政府完全沒辦法興建住宅來取代被廉價出售的房子。最後，政府再以房屋津貼的形式，支付被人為拉高租金，而且遠遠高於當初公有住宅的價格―然後流入同一批包租公手中。

換句話說，柴契爾主政以來，英國政府的措施，正好跟它鼓吹人民採取的行動「購屋自住，不要租房」相互牴觸。柴契爾及其繼任人已盡一切可能賣掉國家的一磚一瓦，民眾最後落得被迫租那些價格飛漲的房屋、而且從政府賣房的對象手中租回來。買房權政策上路之前，政府每在租金補助上支出一塊錢，就花1塊錢蓋房子。如今，它每在房屋津貼上花一塊錢，只花5分錢蓋房子。

面對住房危機，當前政府的應對方式不啻雪上加霜。透過政策，它想辦法提高房價，卻未設法增加供給。在房屋市場上，政府最顯著的兩大干預行動就是限制供給及提高價格：前者是把補助住房協會興建新屋的經費刪減2/3，後者則是模仿買房權政策，推出一套令人啼笑皆非的「幫忙買房計畫」（Help to Buy）―提供低廉貸款給經濟寬裕的人，幫助他們拚高價，搶下他們原本買不起的、要價過高的房子。

有些人相信英國民營建商的目標是盡可能多蓋房子，而不健全的中央規畫制度只會從中掣肘。這些人通常指控我的論點不公允，並且提出政府的另一項干預政策來佐證。2012年，原本用來規定何處能蓋什麼建物的舊法規，被一套稱為「國土規畫政策框架」（NationalPlanning Policy Framework，簡稱NPPF）的精簡模式取代。

這套模式將規畫建地的重責大任放到地方政府身上；地方政府必須分配足夠的建築用地以滿足五年又一季之後的需求，如有必要，甚至可以徵用農地。理論上，不配合政策的地方政府若是試圖阻止投機性開發案，會在上訴時遭到駁回。但是空出住宅用地跟蓋房子是兩碼事。歷史證據顯示，驅策英國民營建商的最大動力並非盡可能多蓋房子的欲望，而是盡可能多賺錢（或者少賠錢）的欲望。

( 張道宜整理)

書名：財團治國的年代：從自由市場到不自由的人民

作者：詹姆斯‧米克（James Meek）

出版社：時報出版

出版日期：2016年9月14日

詹姆斯‧米克

被媒體讚譽為在文學與非文學之間游刃有餘，目前為《倫敦書評》（London Review of Books）特約編輯。著有六部小說，其中以蘇聯內戰為背景的暢銷書《人民愛情法案》（The People’s Act of Love）入圍2005年布克獎、榮獲翁達傑獎（Ondaatje Prize）與蘇格蘭藝術協會年度圖書獎，電影版預計由強尼戴普主演；《即將降落》（We Are Now Beginning Our Descent）榮獲2008年莫里斯王子獎（Le Prince Maurice Prize）；《破碎之心》（The Heart Broke In）入圍2012年柯斯達文學獎決選。他曾於1991至1999年擔任英國《衛報》駐莫斯科記者，2004年獲英國新聞獎（British Press Awards）年度駐外記者。撰述經常發表於《衛報》、《紐約時報》、《國際先驅論壇報》等。網站：www.jamesmeek.net

譯者：黃佳瑜
台灣大學工商管理學院畢業，美國加州大學柏克萊校區企管碩士。曾任聯合利華行銷企劃、美商麥肯錫管理顧問公司管理顧問。現為自由譯者，作品有《保羅‧紐曼、義大利麵醬，以及他的奇怪搭檔》（大塊）、《孤獨的反義詞》（聯經）、《但求無傷》（木馬）等。