官不官、民不民 台灣獨有金融怪象

過去由於銀行整併與金融民營化，產生一些社會疑慮，導致政府在金融政策上裹足不前。近年來，有關單位只能強調銀行的呆帳率逐年降低，體質已有改善；但對金融改革，如何強化金融產業發展，與強化區域性競爭力的議題，始終莫衷一是。台灣金融業落後鄰近國家一大截，ＲＯＡ（資產報酬率）、ＲＯＥ（股東權益報酬率）偏低，為什麼？癥結之一，政府沒有明確且一致的金融發展政策與方向。金管會、財政部、央行都和金融業有關，但談到金融產業的發展問題，就缺乏整合的機制與主導的單位。

買國票金 政策反覆令人費解「公公併」政府只是在便宜行事

例如，最近官股進場買國票金，政策反覆令人不解。官股介入民營金融機構的政策涵義是反民營化嗎？又例如，財政部似乎也想要讓官股銀行互相合併，因為這樣可能產生的事端最少；但官股合併，從策略上看，只有規模變大的意義，彼此同質性過高，合併綜效並不大。

金融改革的選項很多，較不具創意且便宜行事的，便是官股（銀行）併官股（銀行），因為表面看起來爭議最小且困難度最低，但實際作用不大，仍然受困於公營體制，人事、組織、資金運用處處受限，競爭力與效率提升談何容易，一九九○年台灣開放新銀行，官股銀行市占率逐年下降即為明證。我們不能因為過去國內銀行合併、官股銀行與民營銀行整併或有弊端，在金融改革的路上就逃避現實，挑一個完全不會出事而應付了事的作法。

整併需要有一加一大於二的互補效果，你強的、補我弱的，或者能夠技術轉移、資源共享，企業要的是競爭力與經營績效，而規模經濟只是合併的其中一項考量，但絕對不是主要考量，尤其是當同質性過高，未來的競爭更是走向區域或國際市場，一個規模大，但綁手綁腳的官股行庫做得到嗎？

前幾年，有些觀念似是而非，認為銀行還是公營的比較好，尤其二○○八年金融海嘯後，認為官股行庫的績效比大多數民營銀行還好，因為許多優秀的民營銀行都受傷慘重。但這是全球性的系統風險，只要參與（國際）市場就會受傷，只有較不主動參與市場的金融機構受傷輕微，但沒受傷不代表績效好或比較具備「經營能力」與「競爭力」。

而台灣金融市場要如何改造、更有競爭力？以目前來看，官股行庫占銀行資源六成以上，這些金融資源一定要活化，才能帶動台灣整體金融業的優勢，特別是與其他外國及大陸的銀行在外地競爭。我提出的建議是，部分沒有政策性任務的官股銀行，可採行「公有民營」(委託經營)的民營化策略。財政部就像一個大的private equity fund（私募股權基金，簡稱ＰＥ），只要扮演大股東的角色，委託專業經營團隊，雙方簽妥契約，財政部只要考量合理的員工權益並盯緊績效就好，其他政策性任務可保留給台銀、輸出入銀行等政策性銀行。

舉例來說，世界級的ＰＥ卡萊爾，在台灣買了大眾銀行、自然美，但他們也不全懂金融、健康產業，只要買了以後找專業團隊經營，本身掌控董事會，就沒有大問題了。安泰銀行大股東日本歐力士和丁予康（安泰銀總經理）所組的團隊；萬泰銀行大股東，二大全球金融集團ＳＡＣ與ＧＥ找盧正昕（萬泰銀董事長），都是類似例子，不但可行也是全球普遍採行的作法。

而ＰＥ最令人質疑的是短期投資與經營。財政部採用委託經營就沒有「退場」的疑慮。ＰＥ運作方式在全世界歷史相當悠久，財政部如果把不具備政策任務的行庫交由他們經營，所有權還在政府手上，「委託經營」在世界各地都有相同經驗及作法，台灣的醫療體系也有類似的成功案例可供參考。金融機構屬公用事業，當所有權及董事會仍在政府手上，可避免失控與損及公眾利益。

「公有民營」掌握所有權 授權經營現在不做 要等到什麼時候？

○六年行政院召開「經濟永續發展」會議時，鑑於金融民營化引發諸多疑慮，我曾建議改採委託經營的「公有民營」，當時行政院也交由經建會研究，結論一涉及修法，大家就意興闌珊，懶得推動了。

不過現在執政黨在立法院占絕對多數，現在不做、不修法，要等到什麼時候才做呢？照目前的民意走向來看，未來立法院像現在絕對多數的可能性越來越小，失去這千載難逢的機會，只求交差了事，太可惜了。

金融改革每個方案都各有利弊，但我們必須選擇對國家產業發展利益最大、損害全民利益最小的方案。以台灣泛政治化情況，要活化官股行庫最好方式，就是公有民營(委託經營)。我曾經在各個大小財經會議中請教過許多金融同業，少有提出更具可行性的建議。也有人會問，要推動國有企業民營化，為什麼不用全民釋股或者洽特定人購買的方式？

我從一九八八年進中華開發工銀後，就開始擔任政府各部門的財務顧問，協助推動民營化，應該是台灣民營化經驗比較豐富的幾位人士之一，釋股會發生很多問題，我都曾遇過。以前認為，只要過程公開透明，洽特定人或全民釋股都是可行的方案，但在累積了產、官、學的經驗後，現在想法更成熟了。

「民有公營」最糟糕華航、中鼎是錯誤示範

例如，如果採全民釋股，官股低於五成，以台灣目前的定義，已經不是國營事業，但官股還是最大股東，掌有經營權，例如中鋼，官股大約只有二成，對董事會依然有主導地位，但卻不受《國營事業法》管轄，變得不公、不官、不民，這是最糟糕的狀況，我稱之為「民有公營」，經營權還在政府手上，不管是哪個黨執政，都能插手。其他例如華航背後的航發會，中鼎工程背後的中技社都是鮮明的例子，政府隨時可伸手進去不受約束，小股東又力有未逮；監察院也沒法管，《國營事業法》也不適用，法令完全鬆綁，這是最壞的示範，但可隨心所欲，任何一個執政黨都喜歡這種方式。

台灣公營事業的定義是「官股五成以上」，適用《國營事業管理法》的規定，全世界只有台灣極少數國家才有；環顧其他國家，以新加坡為例，新加坡無論公營、民營事業，一律適用《公司法》。因此這種官不官、民不民的情況，也是台灣獨有的怪象。

一九九○年初，司徒達賢（政大企管所系特聘教授、商研院董事長）、賴源和（政大法學院兼任教授、經濟部法規委員會委員）、于卓民（政大企管系、國貿系教授）與我，接受一個專案研究委託，建議政府及早規範「民有公營」弊端，但報告出來後，沒有一個單位當一回事。

但有人或許想，為何不乾脆讓官股降為零，其實這也會衍生許多問題。

因釋股可以用兩種方式，一是洽特定人，但金融機構規模都很大，特定人只有財團才承接得起，外界會有很多雜音，而且最後金融業勢必落在少數人手上；另一則是用公開招標的方式，但就算公開招標，外界意見還是很多。

像富邦買台北銀行，台新金買彰銀，其他未得標者也出面說明招標過程沒有疑慮，但官員到現在還常常被有關單位叫去說明。因此現階段看來，為化解社會對民營化的疑慮，又要提升經營績效，「委託經營」遠比「公併公」更有作為。

最近，我常聽到許多金融業者抱怨金管會金檢太過嚴格，當年還在開發工銀任職時，覺得主管機關一天到晚找麻煩，但等我到了財政部主管金融業務，開始面對所有金融機構而非單一個案時，才開始覺得金融監理十分複雜，大多數業者都守規矩，但常常犯規的往往形成慣性，更有些業者經常透過政治力量干擾金融監理。

政治力量不應插手金融監理應落實分級管理  優勝劣退

有許多財經學者、專家都說，金融應自由化，監理只要「負面表列」就好，我以前也認為這樣很對。當我還在財政部服務時，曾召集銀行、證券、保險主管同事，請他們依負面表列精神修法放寬管制，也就是只列出禁止項目。研議甚久，過於寬鬆，市場可能失控；太過嚴謹，有失放寬管制的美意。

到最後我們討論出，金融市場應該要落實分級管理，負面表列比較適合模範生，但劣等生就必須加強監理，只有徹底落實分級管理，才能有合理的金融監督機制。

至於要怎麼落實分級管理機制？我承認，難度非常高。因為會有不同意見，分幾級，分級的標準在哪裡？許多指標一旦量化，就很難讓所有人都認同。但當公務員不能一遇到困難就退縮，終究解決問題才是最重要的。否則監理尺度不能跟著分級制度走，好的銀行業者當然就會受不了，但劣等生卻退無可退，依然故我，也常令主管機關無計可施。

「公有民營」 委託經營是最佳選擇！

類型1 ：公有民營(委託經營)

類型2 ：公有公營(台銀)

類型3 ：民有公營(華銀、合庫、兆豐銀)

類型4 ：民有民營(台北富邦、國泰世華、中華票券、台壽保)

楊子江

出生：1954年

現職：滙揚創投總經理、滙宏顧問董事長

經歷：財政部政務次長兼台灣銀行董事長、中華開發工銀總經理、政大、交大、北京大學光華管理學院兼任教授

學歷：政大企管博士、美國伊利諾大學MBA