北北基管轄區廣、人口多，如果合併為一，必須恢復三級政府制，設置鄉鎮市公所等自治團體，否則效能會比現在更差。
其實，任何國家地方政府的轄區形成，往往都有其歷史背景，以及政治或社會原因。但無論背景及原因為何，地方政府轄區劃分，如果不能提升政府效能，遲早面臨改變的命運。
北北基的根本問題，是三個不相隸屬的地方政府，其中台北市和基隆市完全被新北市轄區所包圍。故如果台北市或基隆市符合地方政府的最適轄區範圍，那麼新北市的轄區顯然太大；如果新北市的轄區範圍才是最適，那麼台北市和基隆市的轄區顯然太小。
所以即使不探討治水、教育、交通或治安等如何協調的效率問題，單就台北市和基隆市轄區完全被包含在不相隸屬的新北市內，就可以判斷這樣的地方轄區劃分，很難發揮政府效能。
但將北北基合併是否為合理的解決方案呢？答案卻是未必。原因不僅是「葉爾欽效應」（編按：地方首長權力太大，對中央政府產生威脅）等政治理由，而是北北基之下如果沒有鄉鎮市地方自治團體，那麼合併後的北北基仍然是最基層的地方政府，這樣的基層地方政府將難以運作。因為轄區太廣，人口太多，遠遠超過基層地方政府的合理經濟規模。
什麼是基層地方政府的合理經濟規模？這個問題涉及人口、面積、交通，與自然地形，甚至社區文化差異等因素，也許沒有簡單的答案。但參考具有地方自治的經濟進步國家經驗，像北北基這樣的轄區，最多可能區分成上百個基層地方政府。所以北北基如果要合併為一，除非恢復三級政府制，於其下設置鄉鎮市公所等自治團體，否則行政效能只會比現在更差。
通常經濟與政治越趨成熟的社會，基層地方政府的規模往往較小。地方規模越小，人民越容易參與公共事務，也越容易培養民主政治素養，於是更有利於小地方政府運作。如此形成良性循環。
台灣社會由威權體制邁向民主政治初期，民主素養不足，加以地方自治的權責規範不完備，轄區劃分偏重政治與社會需要，忽視了經濟功能，使得民主政治素養難以提升。於是形成惡性循環，甚至不少鄉鎮市自治淪為黑道治理。這是過去五都升格，配合取消鄉鎮市自治，沒有招致太多反彈的原因。
但如今北北基若要合併，轄區擴大勢必凸顯沒有鄉鎮市自治的缺陷。改革不能務實，極可能以失敗收場。務實的作法或有討論空間，但轄區重組未嘗不是短、中期可以考慮的政策。長期則應檢討地方自治法規，使五都之下得以設置權責分明的地方自治團體，北北基合併才有可行性。
（本專欄隔周刊出）
