錯誤開發 全台處處都有「海安路」

一箱箱厚重的文件，擺滿了整間辦公室，卷宗上密密麻麻的資料與數據，都記載著海安路地下街開發弊案的諸多證據。「浮報價格、收取回扣……」、「違背工程成規之設計及監造，另犯公共危險罪……」洋洋灑灑的罪狀，記錄在由陳鋕銘撰寫的起訴書裡。

就在海安路地下停車場啟用的前兩周，這樁從偵辦、起訴到審理長達十七年的弊案，終於在台南地院有了初步的判決：負責監造的成大土木系前教授郭炎塗涉及詐欺取財，判刑三年十月。

這就像是遲來的正義，卻怎麼也換不回海安路停滯的二十年。

圍標、詐欺、收回扣 工程遲未完工 民房頻頻損壞

說到海安路的一頁滄桑，都會從台南市前市長施治明說起，他為了促進附近商圈發展，提出海安路地下街政策。一九九二年一月二十八日，整個開發案在台南市政府簽訂合約，地下街長達八八○公尺、寬三十八公尺、共有三層，「聽起來很好，可是這裡真的適合做地下街嗎？」擔任過台南市都發局局長、現任新北市參議李得全搖了搖頭。

「先天不良、後天又失調，海安路地下街注定會失敗。」過去世居海安路，父親在老街上開設中藥房、現任台南市地檢署檢察官的陳鋕銘感嘆地說。海安路早年鄰近港區，是五條運河匯集而成的海埔新生地，地下有水流經過，地下街規畫卻從中截斷水流，後來工程承包又弊案重重，讓開發過程不斷延宕。

起訴書上指出，郭炎塗當時身為台南市都市計畫委員會委員，基於職務之便，事先掌握了全案的規畫方向，還找來竹聯幫元老陳啟禮旗下的泉安營造公司共同圍標。

工程設計不符規定、原料價格比市價高出十倍、賄賂公務員，能想像到上下其手的方法，都出現在工程裡。「安全觀測部分……合約總價由原來約二一○○餘萬元，提高到三四三○萬元。」中間的落差，就是因虛列項目、浮報價格，細節全詳列在起訴書上。

▲突如其來的開發計畫，居民連反抗力量都沒有，只能看著家被拆毀。

（攝影/耿傑生，姚瑞中提供）

虛擲逾二十七億元 每換一任市長就換一種花樣

像是工程用的材料，混凝土添加劑、發泡劑等，不只以十倍價格虛報，更因這些材料平常並未使用在地下開挖工程，潛藏公共危險，讓居民看了心驚膽戰。「那時我們常爬到頂樓，從高處看鐵皮內的工程到底在幹麼，根本是胡鬧，連續壁都不知爆開了多少次。」阿川伯倖存的房子就在地下街工程旁，他常擔心會不會哪天連家都沒了。

事實上，地下街工程造成附近房子損害的案例，整條街上到處都是。「我家的牆壁就倒了三遍。」陳鋕銘的話不誇張，光一九九三年至二○○三年間，附近居民房子受損的賠償金額就高達四一八六萬元，還不包括後續申請的賠償案例。一九九六年陳啟禮因治平專案掃黑流亡海外，工程也停擺，檢方調查，郭炎塗從整個工程案裡所得利益高達七三四二萬元。

九七年，施治明下台，張燦鍙接任台南市市長，居民原以為海安路地下街工程有解，結果落空了。

「每任市長一來，都有很多花樣，像張燦鍙一下子說要把整個工程填平，一下子又要ＢＯＴ（民間興建營運後轉移政府），結果還不是蝦米攏嘸（什麼都沒有）。」或許是拖了太久，阿川伯談起這段往事，情緒沒有太多波瀾，像是麻痺了。

地方人士抨擊，由於原為地下街所編的四十二億元特別預算，已支出二十七億元，要有不同的名目，才能再撥預算。張燦鍙取消地下街開發，原本說要改為停車場，後來又要將部分區域規畫為美術館，美術館又一度改成水族館，還有親子遊樂城。

工程設計變、變、變，到了二○○○年，海安路地下工程的設計就已經變更了七次，每次的名目都不一樣。此外，張燦鍙主張用ＢＯＴ的方式，與財團合作，承包商也換了好幾家，編列的預算達一．九億元，還是不了了之。

○一年，許添財接手台南市市長，「他很堅持，地面上先通車，地面下的事再來想辦法。」李得全說。

其間又發生承包商偽造工程保單，承包商換了又換，工務局長也一個換過一個，預算追加越來越多，直至海安路地下街被貼上「蚊子館」惡名，承包商在銀行端貸不到錢，市府也難從中央政府拿到預算，工程就這麼擱置下去。

「我從○四年接任工務局局長開始，朋友都警告我，如果是海安路地下街的文件，都不能蓋章。」台南市工務局局長吳宗榮坦言，海安路地下街工程弊案牽扯甚廣，相關的官司就多達十五件，公務員當然避之惟恐不及。

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海安路背惡名 預算下不來，工程差點開天窗

然而，海安路位居台南市中心，放任這個大窟窿，顯然是都市發展毒瘤。一○年，現任市長賴清德一上任，就到海安路去視察。

「每個人都跟我說，海安路太複雜了，不要去碰就什麼事都沒有。」賴清德不諱言，一個開發工程案拖了近二十年，歷經三任市長都解決不了，也難怪友人會出言勸阻。

但他明白，海安路問題一天不解決，台南市民對政府觀感就不會好，「一條街蓋二十年，影響的居民何其多啊。」賴清德的方向很明確，要在最短時間，讓海安路工程落幕，延續許添財的規畫，將地下街改為地下停車場。

「○八年，行政院就已經通過五．五億元預算，要讓整個地下街停車場工程完工，可是直到市長都換人了，最後一筆預算一．二億元卻怎麼都下不來。」吳宗榮說，他們跑遍了內政部、營建署、經建會，都不得其門而入。「像是起厝（蓋房子）起一半，師傅卻換人，房子一定蓋不好。」

於是，賴清德首要任務就是要錢。他帶著吳宗榮跑過一個又一個部會，最後找上時任行政院祕書長林中森，才敲開一扇窗，最後一筆預算在一二年教師節進來。「如果沒有他（指賴清德），可能海安路工程還在拖延。」吳宗榮說得坦白。

政策太草率 全台蚊子館多達一六三件

「海安路講到最後，還是政策太草率。」陳鋕銘深深嘆了口氣，即使今日海安路繁榮似錦，二十年傷痛卻永遠刻在台南人的心中。

從台南市回到新北市出任官職的李得全，如今回憶起這段歷程，感觸良多，「選舉支票浮濫地開，如果不是錢太多，怎麼會想到在這樣的地方蓋地下三層樓的地下街。」

確實，選舉支票一張張開，讓行政院公共工程委員會列管的蚊子館數量就多達一六三件，不論是「一鄉鎮市一停車場」、「一鄉鎮市一游泳池」，都讓政府砸大錢，蓋出一堆閒置的蚊子館。

多年追蹤蚊子館的藝術家姚瑞中不諱言，「台灣錯誤開發的情況沒有減少，根本是變本加厲！」過去是蚊子館，現在演化成圈地蓋園區。

而像海安路這樣徵地開發，最後又一拖二十年的開發案，不只浪費公帑，還造成人民的痛苦。以台中市火車站後方的「中華城」開發案為例，面積多達二十二．七四公頃，原本是台糖台中廠區，加上部分私有地，喊出台中市東區最大開發案口號，由威京集團標下，準備打造大型購物中心。

只是「中華城」沒蓋成，倒因地下全面開挖，挖出大坑洞，逢雨就成大水塘，最後開發案喊停，開發案也從購物中心變作大學城，最近更乾脆轉型規畫湖濱生態池。

其實，土地開發利用，目的都在增進公共利益，但若徵收浮濫、爭議不斷，像是彰化二林的中科四期徵地風波、苗栗大埔農地徵收，便可能讓人民未蒙其利先受其害。「政府的決策思惟都是看數據，數據要漂亮，開發園區最快，但他們都看不到，除了經濟利益外，每塊土地上還有更深遠的意涵。」姚瑞中說得直率，政府張著縮減城鄉差距的旗幟，卻未深入思索這些開發是否適合每個地方。

海安路的故事裡，一開始也是高舉公共利益大旗，「最後我們的公共利益提升了嗎？」陳鋕銘反問。

幸好，在荒唐的官僚外，有一群默默努力的人們，給了海安路一個近乎喜劇的結局。但其他也因開發政策錯誤而受害的地區呢？在這個新時代的開端，是經濟開發與土地正義的天平該平衡的時候了。

▲位在台中火車站後方的大水塘，1997年當地因「中華城」開發案被迫拆遷，約23公頃的土地荒廢６年，開發失敗卻成生態池。

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