他山之石》提早31年預見危機 改革成果全民都服氣 瑞典兩個「世界第一」 台灣年金的關鍵解方

台灣現在呼之欲出的年金改革，是由準政務委員林萬億幕後策畫（編按：現已接任政務委員），而他的改革核心，就是來自瑞典在九○年代的年金改革。其實，瑞典的年金制度，出了兩個「世界第一」。

一九一三年，瑞典就是全世界第一個採用全民強制性年金制度的國家。在原本的舊制中，勞工一毛錢都不用出，老年給付都靠稅收財源，是完完全全的社會福利。

然而，瑞典的福利不是白吃的午餐，原本制度下，八○年代租稅負擔率（稅收占國內生產毛額比率）平均高達五成（台灣當時約為一八％）；而且，靠稅收退休能領到的錢不多，雖然政府在原本制度上疊上一層隨收隨付制的補充年金，退休替代率也只能撐到五○％左右。

最重要的是，瑞典政府發現，當人口結構開始老化、經濟成長降低時，這個仰賴稅收及隨收隨付制的年金制度，如果未來不做調整，財務可能就會出問題。

選後的迫切危機   推翻舊制  七黨聯合起草法案

瑞典退休研究中心首席經濟學家桑丹（Annika Sundén）曾指出，當時瑞典退休金的計算薪資基礎，是退休前收入最高的十五年平均薪資，雖然比起台灣的計算方式已很嚴格，「但仍然造成退休金支付上的不公平，再加上提早退休的狀況越來越嚴重，因此也引發了社會討論。這可說是年金改革的起點。」她說。

一九八四年，政府便著手開始研究年金改革的可能性，桑丹也是瑞典第一批研究者。「如果當時沒有開始討論，依照預估，我們的退休金在去年（二○一五年）就會破產。」她說。相較於瑞典在擔心三十年後的事，距離人口老化的高標「超高齡社會」也還早，台灣的退休基金都將在未來十年陸續虧損、破產，並進入超高齡社會，瑞典人真的想得很遠！

一九九○年，瑞典經濟衰退、失業率增加，再加上原本年金設計上的缺點，年金改革已是全民期待。一九九一年大選時，原本執政的社民黨下台，勝選的四大黨，組成中間偏右的聯合政府，在當選後，就以改革年金制度作為最優先的政策。

而聯合政府的目標，就是完全翻新舊制度，他們當選後，馬上成立「國會年金改革工作小組」，研擬方案。這個小組，也就是台灣新政府五月將組成的「年金改革委員會」原型。不過，瑞典的改革團隊，主要由執政的四個黨派與在野的三個黨派，總共七黨聯合起草法案。

仍遇反對聲浪   光尋求共識  就花了三年討論

然而，瑞典的年金改革，在當時仍然引起國內少數批評，因為年金改革工作小組拒絕讓利益團體參與討論，把退休者團體擋在門外。瑞典紀錄片導演尤瑟森就拍了一部《誰想要退休？》的紀錄片，指責年金改革是「黑箱作業」。

面對社會不同的聲音，工作小組在討論上也遇到困難。「一開始，每個黨要的東西都不一樣。」當初主導工作小組的自由黨議員康伯格，曾在接受媒體採訪時說。「但是，經過一番痛苦漫長的討論，我們終於達成共識。」多久？這一討論，就是三年。

一九九四年，康伯格終於完成改革方案的起草，送至國會審議。「但那都是形式了，因為這法案就是我們七黨一起討論出來的，全國的意志都在上面了。法案最終以八五％的高票數表決過關。」康伯格說。

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改革一：確定提撥制   費率一致  以終身平均薪資計算    

這個瑞典四百多萬保險人期盼的新制度，維持隨收隨付制的精神，但把第一層原本「確定給付制」（如台灣勞保和退撫）改為「確定提撥制」（如勞退新制），變成「所得年金」及「附加年金」。只要是有工作的人，不分公務員及勞工，都依個人薪資所得繳納一八．五％的總保險費（其中勞工負擔七個百分點，雇主負擔一○．二一個百分點，政府補足尾數），存在每個人的帳戶。

而你的個人帳戶，會透過每年寄發橘色信封來向每一位公民解說。在這個橘色信封裡，有保險人個人帳戶內累積的存款及利息，未來退休後每個月可領退休年金；若想拿到五五％所得替代率，必須工作到何時，還有基金操作績效等資訊。現在瑞典民眾更能在網站上查詢，也提供了各種預測工具，幫助民眾規畫退休。

瑞典新年金從確定給付制，改為名義上的確定提撥制，不僅讓國家財政從原本下一代養上一代的沉重負擔中解放出來，同時也對退休給付的條件改得更嚴格。

原本計算薪資是以十五年最高平均薪資計算，瑞典改為十六歲後到退休的終身平均薪資。同時，基金也對全國所有人公平對待。「不論你是誰，同一世代，大家投進去的錢一樣多，退休後拿到的也會一樣。」康伯格說。

瑞典在設計新年金時，為了確保基金財務能長長久久，不用每隔幾年就年金改革，還幫基金裝了一個「自動導航裝置」。

改革二：自動平衡機制   每年計算  兩年未達平衡就調整

這是瑞典的另一個世界第一。它是全世界第一個採用「自動平衡機制」（Automatic Balancing Mechanism, ABM）來調整退休金給付的國家。基金每年會計算資產、潛藏負債，並納入經濟情況的變化，和國民平均壽命、退休年齡、薪資成長等變數連動，看財務是否能夠平衡。當連續兩年平衡率低於一（年金潛藏債務超過資產）時，就會自動啟動平衡機制，調低該年度退休金的給付，直到年金財務恢復平衡為止。

「會這樣設計，是因為我們經歷過痛苦的政治協商。所以，大家都想省事一點，讓年金的運作『去政治化』。」康伯格解釋。 

這個機制，成為瑞典基金永續的一大關鍵。當台灣卡在年金改革的政治角力中，誰也不肯退讓；瑞典的自動平衡機制，配合原本就公平的給付制，讓全民真正共同承擔，還能維持世代平衡。

舉一個最極端的例子，按照基金統計，在一九九○年出生的瑞典年輕人，將比一九四○年出生的老人，少領一四％退休金，多工作兩年。表面上看起來，好像是年輕人吃虧，但按照預期壽命統計，他能比現在退休的老人多活四年，因此還能多領兩年退休金，算起來，並沒有吃虧。

「身為福利國家，我們需要每一個人盡可能地工作，國家才有稅收。因此，我們在設計退休時，也盡量鼓勵老年工作。」康伯格說。

改革三：漸進式退休   老人工作領薪資  還可領年金

當時除了將退休年齡從原本的五十五歲延後到六十一歲（現為六十五歲），新年金還引入漸進式退休制度。如果在六十七歲前都繼續工作，漸進式退休者可一邊工作領取薪資，並領取部分年金，還可累計額外的年金權利，讓老人樂於工作。

瑞典的年金改革，因為公平，社會在團結氛圍下沒有分裂；又因應人口老化客觀條件，能夠永續。世界銀行把瑞典的經驗，當成年金改革的教科書，稱讚它是全世界最成功的例子。從流程到制度的設計，也都值得台灣學習。

二○一六年，台灣已有如瑞典當時期待改革的社會氣氛，但我們沒有瑞典當初充裕的時間，可以慢慢討論。政府能否善用機會，打造讓全民安心退休的新年金制度，就看台灣版的年金改革委員會，能否順利。

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